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行政函釋

發文單位: 法務部
發文字號: 法律字第 10803511730 號
發文日期: 民國 108 年 08 月 14 日
相關法條
要  旨:
國家賠償法第 2、3、9  條規定參照,所稱「公共設施之管理機關」,係
指法律所定管理機關或依法律代為管理機關而言,如無法律所定管理機關
或依法律代為管理機關時,始由事實上管理機關為賠償義務機關,倘亦無
事實上管理機關,則由公共設施坐落土地管理機關為賠償義務機關。又所
稱「賠償義務機關」,係指民眾請求國家賠償時,依其所主張事實受理其
請求而應開啟行政程序之機關而言,該被指定或確定機關是否就原因事實
所致生損害結果,負國家賠償責任,仍應視所主張事實是否符合該法第 2
條第 2  項或第 3  條第 1  項規定要件為斷
主    旨:奉交下關於臺灣高等法院臺南分院為審理 107  年度上國字第 6  號臺南
          市楠西區公所與顏○○君等間請求國家賠償事件,函請確定系爭事件之公
          有公共設施賠償義務機關乙案,復如說明二至四,請查照參考。
說    明:一、復鈞院 108  年 6  月 19 日院臺農議字第 1080092614 號交議案件
              通知單。
          二、為辦理旨揭交議案件,本部於 108  年 7  月 19 日上午邀集內政部
              營建署(下稱營建署)、交通部公路總局(下稱公路總局)、行政院
              農業委員會(下稱農委會)(未出席)、行政院農業委員會林務局(
              下稱林務局)、行政院農業委員會水土保持局(下稱水保局)、行政
              院農業委員會林務局嘉義林區管理處(下稱嘉義林管處)、臺南市政
              府法制處、臺南市政府工務局、臺南市政府交通局、臺南市政府觀光
              旅遊局(下稱臺南市政府觀光局)、臺南市政府農業局、臺南市楠西
              區公所開會研商(本部 108  年 7  月 10 日法律決字第 108035104
              20  號開會通知單副本諒達)(詳附件 1),謹將各機關意見摘述如
              下(含會中發言及書面意見):
          (一)公路總局(詳附件 2):
                1.依公路法第 2  條第 3  款至第 7  款規定:「三、省道:指聯
                  絡二縣(市)以上、直轄市(省)間交通及重要政治、經濟、文
                  化中心之主要道路」、「四、市道:指聯絡直轄市(縣)間交通
                  及直轄市內重要行政區間之道路」、「五、縣道:指聯絡縣(市
                  )間交通及縣與重要鄉(鎮、市)間之道路」、「六、區道:指
                  聯絡直轄市內各行政區及行政區與各里、原住民部落間之道路」
                  、「七、鄉道:指聯絡鄉(鎮、市)間交通及鄉(鎮、市)與村
                  、里、原住民部落間之道路」。查本案事故發生地點為臺南市楠
                  西區梅嶺觀音步道通往二層坪停車場方向路段(下稱事發路段)
                  ,依上開規定該地點應非屬省道、縣道、鄉道,且距離最近之公
                  路-南 188(其定性依上開規定應為區道)仍至少有 1  公里之
                  遠,故事發路段確係應非適用公路法之道路。
                2.另依公路法第 2  條第 8  款規定:「八、專用公路:指各公私
                  機構申請公路主管機關核准興建,專供其本身運輸之道路」,惟
                  依專用公路管理規則第 3  條第 1  項規定,興建專用公路,應
                  備具文件圖說,向興建專用公路所在地之該管公路主管機關申請
                  ,併予敘明。
          (二)營建署(詳附件 3):
                1.道路乙詞運用範圍甚廣,其認定依循各有其規定,如公路依循公
                  路法認定,包括國道、省道、縣道、鄉道、市道、區道及專用公
                  路等系統;至有關市區道路條例所轄管之市區道路,係依該條例
                  第 2  條及第 6  條規定進行認定者(詳附件 4),其位於都市
                  計畫區域內者,應依都市計畫之規定辦理,若未有都市計畫,屬
                  非都市計畫區域者,指修築時曾擬訂道路系統圖、報經上級市區
                  道路主管機關核定且已公布施行,該道路修築時並應符合市區道
                  路工程設計標準等條件。查本案事發路段為森林區域之道路,非
                  屬都市計畫區域內之市區道路系統範疇,且該道路似無上開條例
                  第 6  條規定報經內政部核定公告道路系統圖,及修築符合市區
                  道路工程設計標準等條件,尚難適用上開條例。
          (三)林務局/嘉義林管處(詳附件 5):
                1.本件事發路段確實坐落玉井事業區第 21 林班地內,惟該道路之
                  法律性質定位,據農委會 106  年 3  月 2  日農授林務字第
                  1061720574  號函表示事發路段於 65 年即已存在,惟查無林地
                  使用申請開設紀錄(詳附件 6),應係未依法規辦理開設之道路
                  。本局僅管理國有林事業區內森林多目標利用之林道,事發路段
                  之道路非本局所屬林道。
                2.據臺灣臺南地方法院 105  年度國字第 11 號民事判決(詳附件
                  7) 記載楠西區公所辯以,事發路段為供當地民眾出入及運輸農
                  產作物之既有農用道路,且同判決記載不爭執事項,該區公所為
                  事發路段之管理機關。又任何一條道路均有其主管機關,道路沿
                  線會經過公、私有土地(各級道路位在林班地者不計其數),各
                  類道路之維護管理並非屬地主義,而係應由各該道路之主管機關
                  辦理,如係既有農路,依行政院秘書長 99 年 6  月 3  日院臺
                  忠字第 0990098260 號函送「坡地崩塌防災權責分工表」項次
                  3-8 (詳附件 8),即屬地方政府權責。本局為土地管理機關,
                  依森林法管理森林,森林本身不當然是公共設施,惟本案係林班
                  地上之道路設置管理有欠缺,而非森林本身有欠缺,僅係事發道
                  路位於國有林事業區林班地內,嘉義林管處亦未曾就事發道路進
                  行維護管理行為。
                3.國家賠償法(下稱國賠法)第 3  條所定公共設施設置或管理欠
                  缺所生國家賠償責任之立法,旨在使政府對於提供人民使用之公
                  共設施,負有維護通常安全狀態之義務,故公共設施之管理有無
                  欠缺,須視其設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發
                  生之具體措施。查事發路段兩側已施設鐵網圍籬,嘉義林管處於
                  108 年 7  月 15 日電詢楠西區公所表示,該圍籬係本案事發後
                  由該公所自行設置,顯見該公所認為事發路段之設置或管理有所
                  不足,為免後續公眾通行上危險所為之補救措施,亦說明該公所
                  之管理作為。
                4.臺南市政府於 107  年 5  月 31 日於事發路段召開「臺南市楠
                  西區梅嶺觀音步道通往二層坪停車場方向之路段依法是否應設置
                  路側護欄或其他安全防護措施」會勘(詳附件 9),嘉義林管處
                  表示事發路段非其開設之林道,相關治理維護含上下邊坡,應由
                  道路權責單位去考量其必要性。故臺南市政府農業局 108  年 4
                  月 23 日南市農工字第 1080472676 號函(詳附件10)摘錄 101
                  年 5  月 10 日召開研商林班地農路修繕議題會議紀錄之結論「
                  平時林班地內農路修繕,由轄區公所或本府農業局提報嘉義林區
                  管理處,再由該處邀集相關單位研議辦理」(下稱 101  年 5
                  月 10 日會議結論)(詳附件 11) ,該結論尚非定論,且嗣經
                  嘉義林管處於 107  年 5  月 31 日會勘(詳附件 9)表示明確
                  該道路非屬林道,相關治理應由道路權責單位考量其必要性,是
                  該局 108  年 4  月 23 日南市農工字第 1080472676 號函(詳
                  附件 10) 認為嘉義林管處為平時林班地內農路之管理及維護機
                  關,應屬誤會。
                5.又臺南市政府農業局表示依 101  年 5  月 10 日會議結論(詳
                  附件 11) ,其經費僅用於災害發生後,循天然災害緊急搶修及
                  復建工程作業要點提報之工程,惟該局並未舉證具體說明向嘉義
                  林管處申請之道路改善用地案件中,何者屬災害搶修工程?本局
                  認為楠西區公所提出申請之用地案例中,僅有「灣丘二層坪災修
                  復建工程(一)」(詳附件 12) 及「灣丘二層坪災修復建工程
                  (二)」(詳附件 13) 可堪信係災害搶修工程,其餘則均為平
                  時之維護改善工程。道路之通行使用,具有連貫性,該局意見似
                  有依是否有進行災害搶修工程以判斷其負責養護範圍之意,即一
                  條路作跳島式管理,恐有違常理。
                6.查本案事發路段柏油及標線等道路設施頗新,道路養護工程實務
                  上進行時,難免會對進出經過之道路有所破壞,故公所申請之改
                  善道路工程用地,其工程項目常包含柏油重鋪、標線重劃等,並
                  同時在工程完成時修復工程進出之道路。依本局所附楠西區公所
                  申請鄰近本案事發路段或與事發路段為同一路網之道路改善用地
                  案件之工程圖說,並依前述經驗法則判斷,事發路段應曾經為地
                  方機關養護過。
                7.再查楠西區公所以 107  年 11 月 16 日所農建字第 107077188
                  0 號函(詳附件 14) 向嘉義林管處申請「灣丘里梅嶺往觀音寺
                  聯絡道路坍塌改善工程」用地,以辦理路面修復改善,查該工程
                  地點鄰近事發路段,且為同一道路。綜上,參考該公所過去曾申
                  請於玉井事業區第 21 林班內進行道路維管之紀錄,本案事發道
                  路之事實主管機關,應為楠西區公所。
                8.針對臺南市政府法制處書面意見(詳附件 17) 稱農委會為森林
                  法第 9  條之主管機關,復依本局 94 年 10 月 12 日林政字第
                  0941621456  號(詳附件 19) 及 100  年 1  月 17 日林政字
                  第 1001720213 號函(詳附件 20) 表示「林班地內既成道路之
                  維修,授權本局林管處辦理」,進而認為林班地內道路似有以本
                  局各林管處為法定管理機關乙節,因本局為土地管理機關,該條
                  所定於森林內為左列行為之一者,主管機關會同有關機關實地勘
                  查同意後,依指定施工界限施工,係指需地機關為於森林內興修
                  水庫、道路、輸電系統或開發電源者、探採礦、採取土石等其他
                  工程,應依該條提出申請,並依同法施行細則第 9  條規定檢附
                  有關用地之證件,並無應由本局核定其目的事業計畫之意旨。又
                  本局授權各林管處辦理,亦係指需地機關提出之用地申請,無須
                  報經本局同意,授權由各林管處逕依規辦理,非指各林管處為該
                  等設施之當然主管機關,需地機關完成施設後,當由需地(施設
                  )機關負責管理維護。
          (四)水保局:(詳附件 15)
                1.行政院農業委員會農路養護管理要點(下稱農路養護要點)第 2
                  點規定:「本要點所稱農路,係指農產及生產資材運輸,路寬在
                  6 公尺以下,3 公尺以上(山坡地得視需要降低至 2.5  公尺)
                  未依公路法管理且由本會輔建或改善之農用道路」。本局所稱之
                  農路係指本會輔建或改善之農用道路,且為管理與統計方便而予
                  以編號(本局亦稱為編號農路),並依上開要點第 3  點之養護
                  權責劃分,由鄉鎮縣轄市及區公所辦理養護計畫及工作之執行。
                2.依「重劃區外緊急農路設施改善計畫 103  至 105  年度(第二
                  期)(核定本)」(詳附件 16) ,林班地內道路不宜辦理,故
                  無本局農路改善計畫項下補助施作之農路工程。綜上,本案事發
                  道路非屬本要點輔建或改善之編號農用道路。
                3.另關於非本局編號農路是否應適用上開規範乙節,上開規範係依
                  水土保持技術規範第 75 條第 2  項所定,於山坡地或森林區內
                  農路之工程規劃、設計等,悉依規定辦理,其目的係提供各單位
                  修築農路時避免造成水土保持處理與維護問題,而違反水土保持
                  法。
          (五)臺南市政府法制處(詳附件 17) :
                1.按森林法第 9  條第 1  項第 1  款規定,於森林內興修道路,
                  應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後,依指定施工界限
                  施工。又上開法 條之 主管機關,依農委會 96 年 5  月 18 日
                  農授林務字第 0960124315 號函(詳附件 18) ,在國有林為該
                  會。復依林務局 94 年 10 月 12 日林政字第 0941621456 號(
                  詳附件 19) 及 100  年 1  月 17 日林政字第 1001720213 號
                  函(詳附件 20) 表示,林班地內既成道路之維修,授權該局林
                  管處核定辦理。
                2.次按 101  年 5  月 10 日會議結論二﹕「平時林班地內農路修
                  繕,由轄區公所或本府農業局提報行政院農業委員會林務局嘉義
                  林管處,再由該處邀集相關單位研議辦理。」(詳附件 11) 查
                  本案事發路段位於國有地(臺南市楠西區密枝段 1053 地號),
                  依土地謄本所示,管理者為「行政院農業委員會林務局」,雖目
                  前該局轄管林班地內道路之法定管理機關未臻明確,惟從上開森
                  林法規定、林務局函釋意旨及本府 101  年 5  月 10 日會議結
                  論,似有以林務局各林管處為法定管理機關之意。
                3.另關於林班地內之道路,因性質各異,建議中央主管機關以「法
                  令」(非行政規則或函釋)明定其等之管理機關,以杜爾後類此
                  國家賠償案件賠償義務機關之爭議。
          (六)臺南市政府交通局(詳附件 21) :
                本局未於事發路段設置標誌標線,且非屬本局業管權責。
          (七)臺南市政府觀光局(詳附件 22) :
                本局辦理賞螢活動地點為伍龍殿旁廣場及伍龍步道範圍,發生意外
                之地點非屬活動規劃之範圍。且活動新聞稿及活動文宣等相關宣傳
                均明確指引及標示活動地點,活動期間發生憾事,本局深表遺憾亦
                同感悲痛。
          (八)臺南市政府農業局(詳附件 23):
                1.依 101  年 5  月 10 日會議結論「二、平時林班地內農路修繕
                  ,由轄區公所或本府農業局提報行政院農業委員會林務局嘉義林
                  管處,再由該處邀集相關單位研議辦理」(詳附件 11) 。且有
                  關林班地內農路的土地「管理者」依地籍資料為林務局,是林班
                  地內農路修繕主管機關應為林務局。
                2.查臺南市林班地總面積 25,321.279 公頃,占臺南市總面積 219
                  ,165  公頃(11.5%),「權利」與「義務」需相當,並非一方
                  面主張在林班地上的所有作為需經林務局同意,一方面遇有農路
                  修繕即以統籌分配歲款為由要求地方辦理,明顯不符合權利義務
                  比例原則。
          (九)臺南市楠西區公所(詳附件 24) :
                1.事發路段因位於嘉義林管處轄管之玉井事業區第 21 林班地內,
                  屬林班地內之既有農用道路,應非屬公路法第 2  條所稱之公路
                  ,其管理機關應為嘉義林管處。
                2.次依「臺南市政府農業局辦理農路修繕審查作業要點」第 5  條
                  第 5  項規定「林班地內之農路及林道」不在本要點辦理範圍(
                  詳附件 25) ,事發路段既位於玉井事業區第 21 林班地內,顯
                  非屬臺南市政府各機關所管理修繕範圍。
                3.末依臺南市政府於 101  年 5  月 10 日會議結論「一、林班地
                  內農路因災害致遭受損害時,由轄區公所於災害發生後,循天然
                  災害緊急搶修及復建工程作業要點提報。二、平時林班地內農路
                  修繕,由轄區公所或本府農業局提報行政院農業委員會林務局嘉
                  義林管處,再由該處邀集相關單位研議辦理。」(詳附件 11)
                  ,故事發路段事實上之管理修繕機關應為嘉義林管處。
          三、本部研提意見:
          (一)按國賠法第 3  條第 1  項規定:「公有公共設施因設置或管理有
                欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國家應負損害賠償責任
                。」及第 9  條第 2  項規定:「依第 3  條第 1  項請求損害賠
                償者,以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關。」其所稱
                「公共設施之管理機關」,係指法律所定之管理機關或依法律代為
                管理之機關而言,如無法律所定之管理機關或依法律代為管理之機
                關時,始由事實上之管理機關為賠償義務機關,倘亦無事實上之管
                理機關,則由公共設施坐落土地之管理機關為賠償義務機關。又所
                稱「賠償義務機關」,係指民眾請求國家賠償時,依其所主張之事
                實受理其請求而應開啟行政程序之機關而言,該被指定或確定之機
                關是否就原因事實所致生之損害結果,負國家賠償責任,仍應視所
                主張之事實是否符合國賠法第 2  條第 2  項或第 3  條第 1  項
                規定之要件為斷(本部 104  年 8  月 25 日法律字第 104035102
                00  號函參照)。依上開會議內容及臺灣臺南地方法院 105  年度
                國字第 11 號民事判決所示,本件事發路段確實為林班地內既存道
                路,惟該公共設施之管理機關為何仍有疑義,合先敘明。
          (二)次按公路法第 2  條第 3  款至第 8  款規定:「本法用詞,定義
                如下:…三、省道:指聯絡二縣(市)以上、直轄市(省)間交通
                及重要政治、經濟、文化中心之主要道路。四、市道:指聯絡直轄
                市(縣)間交通及直轄市內重要行政區間之道路。五、縣道:指聯
                絡縣(市)間交通及縣與重要鄉(鎮、市)間之道路。六、區道:
                指聯絡直轄市內各行政區及行政區與各里、原住民部落間之道路。
                七、鄉道:指聯絡鄉(鎮、市)間交通及鄉(鎮、市)與村、里、
                原住民部落間之道路。八、專用公路:指各公私機構申請公路主管
                機關核准興建,專供其本身運輸之道路。」、市區道路條例第 2
                條規定:「市區道路,指下列規定而言:一、都市計畫區域內所有
                道路。二、直轄市及市行政區域以內,都市計畫區域以外所有道路
                。三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路。」、農路養護
                管理要點第 2  點:「本要點所稱農路,係指農產及生產資財運輸
                ,路寬在 6  公尺以下,3 公尺以上(山坡地得視需要降低至 2.5
                公尺)未依公路法管理且由本會輔建或改善之農用道路。」依上開
                各該規定及前述有關機關意見可知,本件事發路段並非公路法規範
                之省道、市道、縣道、區道、鄉道、專用公路;且非市區道路條例
                規範之市區道路;亦非農路養護管理要點所規範之農路。
          (三)末按 101  年 5  月 10 日會議結論(詳附件 11) ,依上開有關
                機關林務局意見(詳附件 5)可知,該次會議就平時林班地內農路
                之管理機關權責似未達成共識。
          (四)承上所述,本件事發路段雖無明確之法定管理機關,惟依卷內林務
                局及臺南市楠西區公所提供資料可知,臺南市楠西區公所於 99 年
                、105 年及 107  年陸續於事發路段附近依森林法第 9  條向嘉義
                林管處申請進行相關道路改善工程,經嘉義林管處實地勘查後同意
                臺南市楠西區公所於規定界限進行施工,並請該區公所負責日後設
                施安全維護責任(詳附件 26 至附件 29) ,依一般經驗法則判斷
                ,事發路段實際從事該道路柏油路面鋪設及道路交通標線劃設之機
                關,似為同一機關之可能性甚高(亦即可能係臺南市楠西區公所或
                升格改制前之臺南縣楠西鄉公所),本件賠償義務機關應為臺南市
                楠西區公所。
          四、民事訴訟法第 289  條第 1  項規定:「法院得囑託機關、學校、商
              會、交易所或其他團體為必要之調查;受託者有為調查之義務。」法
              院審理具體國家賠償案件時,有關賠償義務機關之確定,應由法院本
              於職權認定,惟因其確定事宜,事涉行政機關之管轄權限,法院函請
              鈞院確定(或查明)賠償義務機關,應屬上開規定之囑託調查行為,
              鈞院所為確定賠償義務機關之行為,係本於管轄權(職權)對於法院
              提供協助,以供法院認定之參考,併予敘明。
          五、檢附相關參考資料乙份。
正    本:行政院
副    本:行政院農業委員會、交通部公路總局、內政部營建署、行政院農業委員會
          林務局、行政院農業委員會林務局嘉義林區管理處、行政院農業委員會水
          土保持局、臺南市政府法制處、臺南市政府工務局、臺南市政府交通局、
          臺南市政府觀光旅遊局、臺南市政府農業局、臺南市楠西區公所、本部資
          訊處(第一類、第二類)、本部法律事務司(4 份)
資料來源: 法務部法規諮詢意見