要 旨:
有關執行公路兩側公私有建築物與廣告物之限期拆除處分,於無法查明違
規人時之處理疑義
全文內容:法務部「行政程序法諮詢小組」第二十七次會議紀錄
法務部九十一年五月十七日
法律字第○九一○七○○二三九號書函
壹、時間:九十一年五月二日上午九時三十分
貳、地點:本部二樓簡報室
參、主席:林常務次長錫堯
肆、出席委員及學者:(略)
伍、列席單位及人員:(略)
陸、討論事項:
交通部國道高速公路局執行「公路兩側公私有建築物與廣告物禁建限
建辦法」(以下簡稱本辦法)第九條限期拆除處分,因無法查明違規
樹立廣告物所有人資料,究應如何依行政程序法第九十六條載明依上
開規定限期拆除處分之相對人姓名並對之送達?
法律事務司初步研究意見:
問題一:廣告物之性質及其所有人之認定?
甲說:土地之構成部分
按在他人土地上有其他工作物或竹木為目的而設有地
上權者,得獨立所有其工作物或竹木,如無此等權源
或其他法定原由時,則其工作物或竹木因附合而歸土
地所有人所有。(參附件三:史尚寬著,物權法論,
六十八年五月版第一三○頁)。違規廣告物設置於他
人土地上,如無正當權源(如地上權或租賃權),即
認為其已因附合而成為土地所有人所有。
乙說:非土地之構成部分
按民法第八百十一條規定:「動產因附合而為不動產
之重要成分者,不動產所有人,取得動產所有權」其
所稱重要成分,係指兩物結合後,非經毀損或變更其
性質,不能分離者(參附件四:王澤鑑著,民法物權
(一)通則.所有權,二○○一年十月修訂版)。違
規廣告物拆除後,尚可至他處組合設置,不致毀損或
變更其性質,故非土地之構成部分。至其性質應視其
是否具有「繼續附著」及「獨立之經濟目的」而成為
定著物(不動產),抑或未具上開性質而成為動產(
參附件五:司法院七十九廳民二字第四六一號函准臺
灣高等法院及所屬法院七十九年六月八日座談會研究
意見),然無論其為不動產或動產,均有其獨立之所
有權。
問題二:交通部與內政部會銜發布之「公路兩側公私有建築物與廣告
物禁建限建辦法」(以下簡稱本辦法)第九條之處分對象應
為何人?
甲說:廣告物所有人
本辦法第九條規定:「違反本辦法規定之建築物或廣
告物,公路主管機關令其限期修改或拆除,逾期未修
改或拆除者,送請當地縣(市)政府強制拆除。」上
開規定雖未明定限期拆除之處分對象,惟為保障人民
權益,自應限於廣告物所有權人,解釋上不應包括廣
告物坐落之土地所有權人、廣告物使用人或管理人。
乙說:廣告物所有人、廣告物坐落之土地所有權人、廣告物
使用人或管理人
本辦法第九條並未明定限期拆除之處分對象,惟查違
規廣告物除交通部得依本辦法查報處理外,縣(市)
政府亦得依廣告物管理辦法、違章建築管理辦法及建
築法等相關規定予以取締拆除。而查違章建築管理辦
法第七條及第八條係以「違章建築所有人、使用人或
管理人」為處分對象;又建築法第九十六條之一規定
依該法強制拆除之建築,其拆除費用由建築物所有人
負擔,至所稱「建築物所有人」,內政部九十年四月
二日台九十內營字第九○八三○八四號函釋(如附件
六),以該違章建築物所有人為原則,惟無法確定該
所有人或該土地另設之地上權利義務人(似為權利人
之誤)且違建行為涉違反土地使用管制規定時,得逕
依都市計畫法第七十九條或區域計畫法第二十一條規
定,處罰其土地或建築物所有人、使用人或管理人。
本件高速公路兩側違規廣告物多屬違章建築物,且違
反土地使用管制規定,如依甲說將處分對象限於廣告
物所有人,將造成相同案件因由交通部依本辦法處理
、或由縣(市)政府依廣告物管理辦法、違章建築管
理辦法及建築法等相關規定處理之不同,而有不同之
處分對象。為避免造成上開歧異,本辦法之處罰對象
宜與上開違章建築管理法規相同,原則上以該廣告物
所有人為處分對象,如查無所有人,則以土地所有人
或廣告物使用管理人為處分對象
問題三:限期拆除處分應如何記載處分相對人姓名以及以何種方式通
知?
甲說:公告或書面通知
廣告物管理辦法第二條規定:「廣告物之管理,除法
令另有規定外,依本辦法之規定。」高速公路兩側違
規廣告物雖應先適用本辦法之規定處理,惟本辦法未
規定者,自仍應適用廣告物管理辦法之規定。查上開
辦法第二十二條第二款,高速公路兩側違規廣告物如
違反該辦法第十一條而符合建築法第九十七條之二規
定要件者,依違章建築管理辦法規定處理。復查,違
章建築管理辦法第七條及第八條規定,其拆除處分係
以公告或書面通知方式為之。是以,本辦法第九條之
限期拆除處分,不論問題二受處分對象採甲說或乙說
,主管機關均得選擇究以公告或書面通知方式為之。
如以張貼公告於廣告物之方式為之,則其處分相對人
則視問題二採甲說或乙說,而分別記載「廣告物所有
人」或「廣告物所有人、廣告物坐落之土地所有權人
、廣告物使用人或管理人」,雖未載明其姓名,惟因
不致識別發生錯誤,故尚不違反行政程序法第九十六
條第一款規定。
乙說:應依行政程序法第九十六條載明處分相對人之姓名,
並依同法第一百條通知當事人(書面行政處分,應送
達相對人及已知之利害關係人)違章建築管理辦法第
七條及第八條雖規定以公告或書面通知限期拆除或清
除,然對於何種情形應公告、何種情形應書面通知未
為完整之規定,自無法排除行政程序法之規定。從而
,依本辦法所為行政處分之通知,不得援引違章建築
管理辦法第七條及第八條規定為之,而均應依行政程
序法之規定為之。從而,問題二如採乙說,則將書面
限期拆除處分載明廣告物所有人之姓名並為送達,如
無查知廣告物所有人,則以土地所有人或廣告物使用
人管理人為處分對象並對之送達。至問題二如採甲說
,以廣告物所有人為處分對象,則於問題一採甲說時
,逕以土地所有人為廣告物所有人而對之送達處分;
惟於問題一採乙說時,則行政機關仍應依職權調查廣
告物所有人為何人,並於查明後於處分書中載明其姓
名並對之送達。
柒、發言要旨:
謝教授銘洋:
本件廣告工作物之性質個人贊成乙說,惟理由與幕僚單位所列略有不
同。在民法上,構成土地之一部分有二種情形,一是民法第六十六條
第二項所定不動產之出產物,尚未分離者;二是民法第八百十一條所
定動產附合為不動產之重要成分,而動產因附合喪失其所有權,讓不
動產所有權人取得所有權。至是否構成附合,須視兩物結合後是否非
經毀損或變更其性質不得分離,以及動產是否因附合而喪失獨立交易
客體之地位而定。個人認為高速公路兩側廣告物顯然非土地之出產物
,又因其具有獨立之經濟價值,應為獨立之物,且因其非為臨時性之
設施,應屬定著物。綜而言之,其屬性上應為不動產,而非土地之一
部分。
詹教授森林:
贊同謝教授之意見。是否構成民法第八百十一條之附合,除視兩物結
合後是否非經毀損不得分離外,尚應視其是否有獨立經濟價值而定。
從而,無論依經濟交易之觀點,抑或土地所有權人或廣告物設立人之
觀點,高速公路兩側廣告物均不因其樹立在土地上,就失去其獨立所
有權。至其屬性,個人亦認為其為不動產。
劉委員宗德:
一、內政部與交通部對於會銜發布之「公路兩側公私有建築物與廣告
物禁限建辦法」(以下簡稱本辦法)有解釋令函之作成及發布權
,本案提由本小組討論,亦僅能提供諮詢之意見。
二、本辦法僅係補充公路法第五十九條有關禁限建範圍及執行之方式
,其本身並無自行強制拆除之權限。
三、至於討論事項部分:
問題一:贊同乙說。
問題二:
(一)建議修正公路法第五十九條規定,明定依法通知限期修改或限
期拆除之對象。
(二)因問題一採乙說,所以,就問題二有關限期拆除部分,個人認
為應採甲說。惟針對罰鍰部分,認為應採乙說,亦即罰鍰之處
分對象應包括廣告物所有人、廣告物坐落之土地所有權人、廣
告物使用人或管理人,惟能否如此擴張解釋尚有疑義。
問題三:因限期拆除並非一般處分,故本問題應採乙說,即分別
視問題二採甲說或乙說而於處分書上載明相對人姓名等並對之送
達,至送達之方式,可作調整性之處理。
林次長錫堯:
現重新釐清問題,不依原擬問題討論。本辦法第九條處分對象依劉委
員意見,由本辦法主管機關依職權解釋,故本案討論事項濃縮為一項
,即「行政處分之相對人客觀上是存在的,但經主管機關依職權調查
仍無法查明處分相對人時,主管機關應如何作成行政處分」?又行政
程序法第七十五條之立法理由載為「為避免因不特定人人數眾多或住
所不明」,則行政程序法第七十五條所定「不特定人」可否包含上述
情形?
蔡委員茂寅:
一、限期拆除處分書面處分應如何送達,如不質疑違章建築管理辦法
之規定,自得以公告方式為之。
二、行政程序法中可用公告者,為一般處分及對不特定人所為之送達
。然送達不外人與地之問題,應受送達人明白而應受送達處所不
明時,可用公示送達,反之,於應受送達人依職權調查仍不明時
,應擴張解釋亦可以公告方式送達。又如贊成採公告方式送達,
則就公告之內涵言,其處分相對人原即無法一開始就能加以確定
而予詳列,如此行政程序法第九十六條之限制亦可解開。
三、行政程序法所謂之不特定人或可得特定之多數人,事實上都是特
定人,只是因為主管機關如要一一查明會耗費過多之行政成本,
所以認為不必查明,而用公告之方式送達,故個人贊成公告送達
。但為避免濫用,應限定公告之方式,如刊登新聞紙等,以維持
程序正義。就本案而言,除可採上開刊登新聞紙方式外,尚應於
廣告物上貼公告,使相對人容易知悉。
陳委員愛娥:
一、公路法及本辦法之執行機關係公路主管機關,而違章建築管理辦
法及廣告物管理辦法之主管機關係建築主管機關,對於公路主管
機關可否用違章建築管理辦法及廣告物管理辦法之規定公告,不
無疑義,應先釐清。
二、本辦法第九條規定由公路主管機關令其限期修改或拆除,逾期未
修改或拆除者,送請當地縣(市)政府強制拆除。而依廣告物管
理辦法第八條第五款規定,此部分廣告物亦為當地縣(市)主管
機關之管轄範圍。又依公路法第五十九條第一項規定,公路主管
機關商請建築主管機關依法限期修改或強制拆除。所以,公路主
管機關根本毋需為限期修改或強制拆除,而應由建築主管機關為
之。所以,本辦法第九條規定與其授權母法(即公路法)第五十
九條之意旨是否相符,事實上是有問題的。如果整個程序回到建
築主管機關,則可依違章建築管理辦法之規定公告,則無問題。
三、個人認為與其從寬解釋行政程序法第七十五條規定,不如類推適
用廣告物管理辦法第二十二條第二款規定,再依違章建築管理辦
法第七條及第八條規定,以公告方式送達,且上開規定對處分相
對人之認定亦已從寬。此部分因均屬廣告物之管理法規,故類推
適用不會有問題。個人不贊成針對個案而就普通法(行政程序法
)作擴張解釋。
陳委員慈陽:
一、因主管機關認為廣告物管理辦法有問題,建議不要朝適用違章建
築管理法規之方向予以解決。
二、行政程序法係一原則性之規定,故原則上反對就行政程序法作過
多的解釋,而應由各特別法規為特別規定。惟特別法規如未規定
而無法予以解決時,似非不能就行政程序法第七十五條予以類推
解釋。但此仍非屬常態,故建議主管機關仍應修正相關特別法規
。
李委員建良:
一、應先釐清管轄問題,因站在交通部才有類推適用違章建築管理辦
法之問題,如站在建築主管機關之立場,則是直接適用。
二、行政程序法第七十五條規定如擴張解釋成可以包括受處分人不明
之情形,將對人民權益產生非常重大之影響,且職權調查主義將
大幅度地受到排擠。個人認為此種特殊案例,應個案分別處理,
不宜用擴張解釋行政程序法規定之方式來處理。
張委員自強(黃秘書英霓、陳專員明仁代):
一、本案仍須修法始能澈底解決。至於處分對象,不得以行政函釋擴
張其範圍。
二、實務上同一案有多種主管法規規範及不同主管機關管轄之情形不
少,建議本諮詢小組能就行政程序法部分,對此類型化之問題提
出補充及解釋。
三、贊成蔡委員茂寅及陳委員慈陽意見,對於公告方式加以限定,並
應限定其公告之內容。
林委員明鏘:
一、本辦法第九條所定限期拆除係對人處分,主管機關應依職權調查
處分相對人,如無法查明,應直接適用違章建築管理辦法之規定
,而非類推適用。
二、特定人無法查明之情形,在本質上不能類推適用行政程序法第七
十五條對不特定人之公告送達規定,否則會摧毀職權調查主義。
司法院代表:
實務上主管機關應如何查明廣告物所有權人,應朝土地所有權人與廣
告物設立人間之關係進行調查。
捌、結論:
一、本辦法第九條之處分對象,由本辦法主管機關依職權解釋,並依具體
個案本於職權認定。
二、主管機關應依職權盡調查之能事,查明應受處分之人。
三、主管機關經依職權調查仍無法查明應受處分人時,可以公告方式送達
,但應採用最易使相對人知悉之適當方式公告之。至公告之法規依據
,究係透過解釋或類推適用行政程序法第七十五條規定,抑或類推適
用或直接適用違章建築管理辦法,委員見解尚有不同。
四、本次會議紀錄送請交通部及內政部作為修法之參考。
主席:林錫堯
紀錄:鍾瑞蘭