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行政函釋

發文單位:
法務部
發文字號:
法律字第 11203501520 號
發文日期:
民國 112 年 01 月 30 日
要  旨:
有關請求確定賠償義務機關乙案,本部邀集交通部、交通部公路總局、交
通部公路總局第三區養護工程處、內政部營建署、高雄市政府交通局等機
關開會研商,謹將各機關意見摘述如說明
主    旨:奉交下關於曾○○君等 3  人請求確定賠償義務機關乙案,本部研析意見
          如說明二至四,請鑒核。
說    明:一、復鈞院 111  年 12 月 1  日院臺交議字第 1110098209 號交議案件
              通知單。
          二、為辦理旨揭交議案件,本部於 111  年 12 月 23 日上午邀集交通部
              、交通部公路總局(下稱公路總局)、交通部公路總局第三區養護工
              程處(下稱公路總局三工處)、內政部營建署(下稱營建署)、高雄
              市政府交通局等機關開會研商(本部 111  年 12 月 16 日法律決字
              第 11103515880  號開會通知單副本諒達),謹將各機關意見摘述如
              下(含會中發言及書面意見):
          (一)交通部路政司(詳附件 1):
                1.公路修建養護管理規則(下稱管理規則)第 7  條第 2  項主要
                  係指整條道路的修建、養護及管理,由交通部與當地直轄市政府
                  、市政府協商定之;第 45 條主要係指公路經過市區道路交叉點
                  的周邊附屬設施,由該市區道路主管機關養護管理。
                2.本案省道經過市區道路部分,其附設於道路之號誌,如依管理規
                  則第 45 條規定,原則上由該市區道路主管機關高雄市政府養護
                  管理,但道路主管機關在劃設交通標線時,通常都會邀地方政府
                  等有關單位辦理會勘,對於相應之交通號誌或標誌作通盤整體考
                  量,本案公路總局三工處於劃設待轉區時,是否有考量號誌是否
                  足夠?若認為不足,有無通知高雄市政府交通局?抑或已評估無
                  設置號誌之必要?因兩者具有因果關係,此部分可能須請公路總
                  局三工處釐清。
          (二)公路總局(詳附件 2):
                1.依據國家賠償法第 3  條第 1  項、管理規則第 45 條、市區道
                  路條例第 2  條第 2  款、第 3  條第 2  款、第 4  條、第
                  32  條第 2  項、高雄市市區道路管理自治條例第 3  條第 2
                  項第 2  款等規定,市區道路之號誌原則上由該市區道路主管機
                  關養護管理,本案涉及「公路經過市區道路部分之增設號誌」,
                  其法定管理機關為高雄市政府交通局,本局三工處非屬本案之賠
                  償義務機關。
                2.查事發地點位於高雄市橋頭區典昌路與河北路交岔口,為直轄市
                  之行政區域以內,是該事發地點無論是否為都市計畫區內之道路
                  ,均屬高雄市之市區道路,且該路口已設置有交通號誌,本案非
                  屬「公共設施建造之初,即存有瑕疵」而未涉及「公共設施之設
                  置欠缺」,係涉及本案路口交通號誌「增設與否」之後續管理事
                  宜。準此,三工處顯非本案路口號誌之法定管理機關,且依據本
                  案國家賠償請求書之訴求係針對本案路口交通號誌之「增設」,
                  而本案事故路口之號誌於法定管理機關或事實上管理機關皆係由
                  高雄市政府交通局辦理養管(如附件 3),故本案法定管理機關
                  係屬高雄市政府交通局,應無疑義。
                3.本案高雄市政府交通局拒賠書援引管理規則第 7  條第 2  項規
                  定及 107  年 4  月 27 日「為原高雄縣省道交通號誌養護權責
                  分工協商訂定備忘錄」之內容,應屬對於上開規定及備忘錄性質
                  之誤解,理由分述如下:
               (1)管理規則第 7  條第 2  項係配合其母法公路法第 6  條第 1
                    項、第 26 條第 1  項內容而修正該條文內容,為能讓人民知
                    悉其法定管理機關為何,實務之行政慣例上,交通部皆於行政
                    院公報上刊登其內容,且係以「整條路段」及「全部公路設施
                    (含主體及附屬於公路設施)」進行協商、公告,從未有切割
                    公路附屬設施單獨協商、公告之情形(公路法第 6  條、第
                    26  條於 102  年 6  月 18 日修正前係以「中央公路主管機
                    關委託所在地直轄市或縣(市)公路主管機關管理」,其委託
                    管理亦屬「整條路段」及「全部公路設施(含主體及附屬於公
                    路設施)」)。查本案事故發生地點位於台 17 線 211.5K ,
                    並非交通部依據公路法第 6  條及第 26 條於 102  年 12 月
                    30  日以交授公字第 1021009015A  號公告(如附件 4)之範
                    圍。準此,本案應不適用管理規則第 7  條第 2  項規定。
               (2)另查本局三工處及高雄市政府交通局 107  年 4  月 27 日所
                    簽訂「為原高雄縣省道交通號誌養護權責分工協商訂定備忘錄
                    」,並非由「交通部」及「高雄市政府」所協商並簽訂,不符
                    合上開公路法第 6  條、第 26 條及管理規則第 7  條第 2
                    項規定之「主體」,高雄市政府交通局與本局三工處有無依據
                    該法條之協商權限容有疑義,且該備忘錄亦未參考行政程序法
                    相關程序或依據前述實務行政慣例而促使機關權限之移轉已依
                    其他方式為人民所周知並產生信賴,似未發生移轉法定管轄權
                    之效力(最高法院 98 年度台上字第 1588 號民事判決意旨參
                    照,如附件 5);一旦有國賠事故發生,更無法使人民易於明
                    瞭索賠對象,故高雄市政府交通局據此主張本局三工處為賠償
                    義務機關,實屬誤解。
               (3)又高雄市政府交通局依據上開備忘錄所載:「交通局養護原高
                    雄縣省道交通號誌,相關國賠案件由交通局依國家賠償法相關
                    規定辦理,如涉及原交通號誌規劃設計事宜,再由公路總局第
                    三區養護工程處辦理」,而主張「典昌路與河北路口之待轉區
                    亦屬該處劃設,因涉及路口交通動線相關標線調整,待轉區相
                    對應之號誌規畫設計事宜,依據上開分工備忘錄係屬交通部公
                    路總局第三區養護工程處權責」云云,查 107  年 4  月 27
                    日本案事故路口河北路並未有待轉格及其號誌,嗣後本局三工
                    處 109  年 12 月 8  日增加劃設該待轉格(如附件 6),自
                    非屬原交通號誌規劃設計事宜之範圍,即非受 107  年 4  月
                    27  日協商備忘錄之效力所及。準此,該協商備忘錄之效力僅
                    限於 107  年 4  月 27 日前所存在之原高雄縣省道交通號誌
                    ,備忘錄簽署後所增設之交通號誌規畫事宜不受該備忘錄效力
                    所及,即應回歸適用管理規則第 45 條規定,該附屬設施應由
                    市區道路主管機關養護管理。
                4.退步言之,縱認本局三工處 109  年 12 月 8  日增加劃設該待
                  轉格,應通知高雄市政府交通局增設河北路之號誌,惟無論本局
                  三工處是否踐行通知事宜,號誌之法定管轄權為高雄市政府交通
                  局,皆不因此而移轉法定管轄權;又縱認本案本局三工處受到備
                  忘錄後效力所及,亦僅屬內部求償關係。
          (三)公路總局三工處(詳附件7):
                1.依據管理規則第 45 條規定,公路經過市區道路部分,其附設於
                  道路之人行道、人行陸橋、人行地下道、排水溝渠、標誌、號誌
                  、照明、景觀設施及植栽等設施,除經公路主管機關同意者外,
                  均應由該市區道路主管機關養護管理。是故交通號誌養護機關為
                  高雄市政府,道路主體及前項條文未列舉之附屬設施如標線係屬
                  本處權責,事故發生地點待轉區係由本處依據道路交通標誌標線
                  號誌設置規則第 65 條及第 191  條規定所劃設,是以待轉區標
                  線設置及養護機關為本處。
                2.依請求人所述欠缺號誌道路,係為高雄市河北路路權內,屬市區
                  道路交通號誌之設置,依據「高雄市市區道路管理自治條例」第
                  2 條規定:「…主管機關與本府各目的事業主管機關之權責劃分
                  如下:…二、交通局:市區道路之交通標誌、標線、號誌及交通
                  控制系統之設置、維護與審核等管理事項。…」同條例第 3  條
                  規定:「…市區道路:指本市行政區域內所有道路及其附屬工程
                  。…」,故高雄市行政區內所有號誌之規劃設置及維護管理均為
                  高雄市政府交通局權責。
          (四)營建署(詳附件 8):
                1.本案車輛碰撞事故發生於高雄市橋頭區典昌路(台 17 線)與河
                  北路之交叉路口,有關公路與市區道路共線之管理權責,市區道
                  路條例第 17 條規定:「公路路線應儘量避免穿越市區中心,其
                  必須通過市區,並將市區道路一部分劃為公路系統時,其經過之
                  路線及寬度,由公路主管機關與同級市區道路主管機關協商辦理
                  ,並會報上級主管機關核定之。」本案河北路為農地重劃區道路
                  ,屬高雄市政府管轄之市區道路,尚無爭議。
                2.公路法第 5  條規定:「…;市道、縣道與省道使用同一路線時
                  ,其共同使用部分,應劃歸省道路線系統;…(第 1  項)。市
                  區道路與專用公路以外之公路使用同一路線時,其共同使用部分
                  ,應劃歸公路路線系統。(第 2  項)」同法第 6  條第 1  項
                  復規定:「國道、省道由中央公路主管機關管理。但省道經過直
                  轄市、市行政區域部分之管理,除自成系統之快速公路外,由中
                  央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。」本案位於省
                  道與市區道路平面交叉路口,屬共同使用部分,應以公路法規定
                  為權責判斷基準。
                3.本案事故發生時該機車待轉區為事實設置之標線,對向(河北路
                  )確無設路口號誌,本案許君等對國家賠償案件之主張標的,究
                  為不應設置機車待轉區(屬標線爭議)或缺少設置路口號誌(屬
                  交通號誌設置爭議)?建請釐清。另該路口前於 107  年已有民
                  眾對於是否增設號誌 1  節,已有陳情案件及協調處理,應請公
                  路總局三工處及高雄市政府交通處提供當時完整協調內容,如現
                  勘通知、紀錄及回覆陳情人函件等,以利進行推定。
          (五)高雄市政府交通局(詳附件 9):
                1.依據公路法第 6  條第 1  項、第 11 條第 1  項、第 26 條第
                  1 項、管理規則第 7  條第 1  項及第 2  項規定,公路總局三
                  工處與本局於 107  年 4  月 27 日就「原高雄縣省道交通號誌
                  養護權責分工」進行協商,並訂有「協商備忘錄」(附件 10)
                  ,依前揭協議事項,原高雄縣省道交通號誌相關國賠案件由本局
                  依據國家賠償法相關規定辦理,如涉及原交通號誌規劃設計事宜
                  ,再由公路總局三工處辦理。是以,本局僅負責「既有號誌」之
                  養護,至於號誌改善之交通號誌規劃設計事項,由公路總局三工
                  處主政,本局僅立於協助派工角色,於公路總局三工處決定號誌
                  如何設置、變更後,依公路總局三工處指示派工施作,並不能因
                  本局協助派工,即成為增設、改設或移設號誌「規劃、設計及設
                  置」之權責機關。本案典昌路與河北路口交會處之待轉區屬公路
                  總局三工處劃設,因涉及路口交通動線相關標線調整,待轉區相
                  對應之標誌、標線及號誌規劃設計事宜,依據前開協商備忘錄,
                  係屬公路總局三工處權責。
                2.另本局 106  年 11 月 2  日高市交智運字第 10640398000  號
                  函詢公路總局三工處,民眾反映台 17 線橋頭區典昌路與河北路
                  口機車待轉區無號誌(附件 11) ,公路總局三工處 106  年
                  11  月 7  日三工高雄字第 1060107107 號函復本局,有關「河
                  北路口劃設機慢車左轉待轉區線乙處案,係屬承攬商辦理『台
                  17  線 207K+230-211K+970  路面修復工程』重複施工,該標線
                  位於通港路前已劃設,典昌路與河北路口待轉區線將辦理磨除」
                  (附件 12) 。依前揭公路總局三工處函復,並無請本局協助派
                  工增設、改設或移設號誌燈箱,或請本局辦理其他號誌工程事項
                  ,而由公路總局三工處請承攬商磨除待轉區標線;今待轉區標線
                  再度繪設,涉及路口整體交通動線標誌、標線及號誌調整,但無
                  相關文書通知本局協助派工增設、改設或移設號誌之燈箱,則該
                  待轉區有無設置號誌應非本局之權責。
                3.至管理規則第 45 條雖規定:「公路經過市區道路部分,其附設
                  於道路之人行道、人行陸橋、人行地下道、排水溝渠、標誌、號
                  誌、照明、景觀設施及植栽等設施,除經公路主管機關同意者外
                  ,均應由該市區道路主管機關養護管理。」,惟目前公路總局三
                  工處於高雄市內與本府內機關協調,就人行道與照明由本府工務
                  局養護工程處管理,排水溝渠依據是否為都市計畫區內由本府水
                  利局或公路總局三工處管理,交通標誌、標線則由公總三工處管
                  理;綜上,實無所有公路之附屬設施權責皆為市區道路主管機關
                  養護管理,本法條似與公路法第 6  條、第 11 條、第 26 條及
                  管理規則第 7  條等相關規定未合。
          三、本部研析意見:
          (一)按國家賠償法(下稱本法)第 3  條第 1  項規定:「公共設施因
                設置或管理有欠缺,致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者
                ,國家應負損害賠償責任。」及第 9  條第 2  項規定:「依第 3
                條第 1  項請求損害賠償者,以該公共設施之設置或管理機關為賠
                償義務機關。」其所稱「管理機關」,係指法律所定之管理機關或
                依法律代為管理之機關而言;又所稱之「賠償義務機關」,係指民
                眾請求國家賠償時,依其所主張之事實受理其請求而應開啟行政程
                序之機關而言,該被指定或確定之機關是否就原因事實所致生之損
                害結果,負國家賠償責任,仍應視所主張之事實是否符合本法第 2
                條第 2  項或第 3  條第 1  項規定之要件為斷(本部 104  年 8
                月 25 日法律字第 10403510200  號函參照)。
          (二)次按「本法所稱公路主管機關:在中央為交通部;在直轄市為直轄
                市政府;…。」「國道、省道由中央公路主管機關管理。但省道經
                過直轄市、市行政區域部分之管理,除自成系統之快速公路外,由
                中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。」「國道、省
                道之養護,由中央公路主管機關辦理。但省道經過直轄市、市行政
                區域部分之養護,除自成系統之快速公路外,由中央公路主管機關
                與直轄市政府、市政府協商定之。」、「市區道路,指下列規定而
                言:一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市行政區域以內
                ,都市計畫區域以外所有道路。…。」「市區道路主管機關:在中
                央為內政部;在直轄市為直轄市政府;…。」公路法第 3  條、第
                6 條第 1  項、第 26 條第 1  項、市區道路條例第 2  條、第 4
                條分別定有明文。又公路法第 79 條第 2  項規定授權訂定之管理
                規則第 7  條規定:「公路之修建、養護及管理,國道、省道由交
                通部之專設機構辦理,縣道、鄉道由縣(市)政府辦理;縣政府並
                得將縣道委託交通部之專設機構辦理(第 1  項)。省道經過直轄
                市政府、市政府行政區域部分,其修建、養護及管理除快速公路由
                交通部之專設機構辦理外,由交通部與當地直轄市政府、市政府協
                商定之(第 2  項)。…」及第 45 條規定:「公路經過市區道路
                部分,其附設於道路之人行道、人行陸橋、人行地下道、排水溝渠
                、標誌、號誌、照明、景觀設施及植栽等設施,除經公路主管機關
                同意者外,均應由該市區道路主管機關養護管理。」所稱「公路」
                經過市區道路,依公路法第 2  條第 1  款規定,包括省道在內。
                又依管理規則第 45 條之條文文義,該條係規範「附設」性質之設
                施,而非道路本身(臺灣臺東地方法院 104  年度東國簡字第 2
                號判決參照)。
          (三)查本件發生事故之地點位於高雄市橋頭區典昌路(省道台 17 線)
                與河北路路口,有關河北路段屬高雄市政府轄區內之市區道路,且
                系爭路口於 110  年 9  月 6  日事故發生時之待轉區係由公路總
                局三工處於 109  年所劃設。復依本件請求權人所主張內容,係以
                該路口於事發當時並無設置任何交通號誌供待轉車輛依循,致無法
                判斷河北路口之通行狀況,因而發生本件交通事故。如前述,本件
                事故地點為台 17 線省道與市區道路之交叉路口,有關系爭路口交
                通號誌之管理權責機關,揆諸前揭管理規則第 45 條規定,應由該
                市區道路之主管機關即高雄市政府交通局管理。至於該局主張與公
                路總局三工處於 107  年 4  月 27 日所簽訂之「為原高雄縣省道
                交通號誌養護權責分工協商備忘錄」,有關系爭路口待轉區相對應
                之號誌規劃設計事宜係屬公路總局三工處權責乙節,因該局並未提
                出相關文件證明雙方簽訂備忘錄係依據公路法第 6  條第 1  項、
                第 26 條第 1  項、管理規則第 7  條第 2  項等規定所為協商,
                即難以該備忘錄內容作為認定本案系爭道路附屬設施之管理機關,
                故本件國家賠償事件仍應以高雄市政府交通局為賠償義務機關。
          (四)另按「道路與交通狀況有變更時,應增設必要之標誌、標線、號誌
                ,並將不必要之標誌、標線、號誌同時清除。」「機慢車兩段左(
                右)轉標誌『遵 20』 、『遵 20.1』 ,用以告示左(右)轉大型
                重型機車以外之機車或慢車駕駛人應遵照號誌指示,在號誌顯示允
                許直行時先行駛至右(左)前方路口之左(右)轉待轉區等待左(
                右)轉,俟該方向號誌顯示允許直行後,再行續駛,以兩段方式完
                成左(右)轉。本標誌設於實施機慢車兩段左(右)轉路口附近顯
                明之處,並配合劃設機慢車左(右)轉待轉區標線。」道路交通標
                誌標線號誌設置規則第 6  條第 2  項、第 65 條第 1  項分別定
                有明文。衡諸一般機慢車駕駛人在正常情況下,於有劃設待轉區之
                路口左轉時,會先行駛至待轉區等待左轉,此時對向路口如無設置
                交通號誌,恐將使待轉車輛無法判斷路口之通行狀況,增加肇事之
                風險,是主管機關於規劃設置待轉區時,難謂全然無須考量配合增
                設相關交通號誌之必要性,本案公路總局三工處雖非系爭道路交通
                號誌之管理機關,惟於系爭路口劃設待轉區時,仍應就該路口交通
                號誌等管制設施是否足供道路安全使用等事項作通盤整體考量,並
                通知相關道路設施之管理機關辦理會勘,以維護機慢車駕駛人之行
                車安全,故本件建議由高雄市政府交通局為受理國家賠償義務機關
                ,並依本法施行細則第 15 條規定,以書面通知相關機關(公路總
                局三工處)參加協議。
          四、本部奉鈞院交下辦理確認國家賠償事件之賠償義務機關時,因本部就
              賠償義務機關之確定程序並無強制調查權,是以,本部僅能就請求權
              人國家賠償請求書所載事實,函請有關機關提供相關資料,或於必要
              時召開研商會議進行瞭解,故對於釐清賠償義務機關,本部僅能在有
              限資料或資料不完全之情形下作出判斷,如當事人仍有爭議,法院於
              審理具體國家賠償案件時,有關賠償義務機關之確定,應由法院本於
              職權認定之。併予敘明。
          五、檢附相關參考資料乙份。
正    本:行政院
副    本:交通部、交通部公路總局、交通部公路總局第三區養護工程處、內政部營
          建署、高雄市政府交通局、本部法律事務司(4 份)、本部資訊處(第 1
          類)
資料來源:
法務部
資料來源:法務部主管法規查詢系統