法務部主管法規查詢系統

列印時間:113.05.30 10:47

行政函釋

發文單位:
法務部
發文字號:
法律決字第 0910700508 號
發文日期:
民國 91 年 10 月 08 日
要  旨:
有關事業使用偽造之環保主管機關核發之合格證明文件進行審查,並取得
經營許可執照,其撤銷營業許可適用行政程序法規定疑義
全文內容:法務部「行政程序法諮詢小組」第三十次會議紀錄
                                     法務部九十一年十月八日
                    法律決字第○九一○七○○五○八號書函
          時間:九十一年八月三十日(星期五)上午九時三十分
     地點:本部三樓會議室
     主席:林常務次長錫堯
     壹、討論事項:
     一、背景說明:
       某甲申請經營某特許行業,經地方主管機關審查合格,並由中央主管
       機關核發經營許可執照。嗣後,某甲遭舉發其申請程序中,所檢具之
       環保主管機關核發之合格證明文件係屬偽造。某甲陳稱該申請程序係
       全權委由土地代書某乙辦理,某甲從未經手。現該某乙業經檢察官以
       偽造公文書罪嫌提起公訴審理中,主管機關欲撤銷某甲之營業許可,
       衍生行政程序法之適用疑義如次(法務部法律事務司研提)。
          二、問題爭點:
          (一)本件如依法未經許可經營該特許行業者,處新台幣一百萬元以上五
                百萬元以下罰鍰;相關設施器具,並沒入之。次按行政程序法第一
                百十八條本文規定,違法行政處分經撤銷後,溯及既往失其效力。
                準此,主管機關於撤銷某甲之營業許可後,因溯及失效之效果,可
                否另依首開規定對某甲處以罰鍰及沒入設施器具?
          (二)依行政程序法第一百十九條第二款(以下簡稱本款)規定,受益人
             對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資
                料或陳述而作成行政處分者,其信賴不值得保護。試問以下二種情
                形是否適用本款:
                1.本件如該資料非行政處分之受益人所作成,而係代理人所為,是
                  否仍有適用?
                2.本件如行政處分之作成依法無須受益人提供資料或陳述,而行政
                  機關怠於調查證據,逕命相對人提出符合法定許可要件之切結書
                  ,並以之作為授益處分之依據者,有無上開規定之適用?
          三、法律事務司初步研究意見:  
              問題爭點(一)部分:
              1.甲說(肯定說):
                本件係涉及違法授益行政處分之撤銷,學說及實務見解(行政法院
                八十三年判字第一五一號判例參照)皆認應考慮「依法行政原則」
                與「信賴保護原則」。而有關違法行政處分之撤銷,原則上係由行
                政機關以裁量決定之,惟在授益行政處分之撤銷時,依行政程序法
                第一百十七條規定,如其撤銷對公益有重大危害者,或受益人對該
                授益行政處分有值得保護之信賴,且其信賴顯然大於撤銷所需維護
                之公益者,則不得撤銷。而行政程序法第一百十八條規定有關違法
                行政處分撤銷之效力規定,原則上係使該處分溯及既往地失其效力
                ,僅有在考量破壞既有之法秩序而有害於公益或過度侵害當事人權
                益時,才由撤銷機關另定其失效日期,本件當事人提供偽造之證明
                文件致使行政機關做成錯誤決定,且主管機關撤銷原許可執照之行
                政處分,並未另定失效日期,依法自應溯及發生效力,故客觀上似
                仍應依前開規定對某甲處以罰鍰及沒入設施器具,以符事理之平。
              2.乙說(否定說):
                現代法治國家基於「有責任始有處罰」之原則,對於違反行政法上
                義務之處罰,應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提,如
                行為人主觀上並非出於故意或過失情形,應無可非難性及可歸責性
                。本件某甲經營該特許行業係經主管機關核准在先,事後始經主管
                機關撤銷該許可執照,其主觀上並無故意、過失可言,且行政程序
                法第一百十八條規定溯及效力係指所謂「回復原狀」效力,並非謂
                主管機關可溯及加以處罰,故本件應不得另對某甲罰鍰或沒入設施
                器具。
              問題爭點(二)1.部分:
              1.甲說(肯定說):
                按所謂代理,係指於代理權限內,在行政程序中,以本人名義所為
                之意思表示,直接對本人發生效力之制度,而所謂直接,則係指基
                於代理行為所生之法律效果自始即對於本人發生,本人當然為其權
                利人或義務人。在法治國家之行政程序中,當事人之權利或法律上
                利益,必能由本人或由其所授權之人之主張之,故依行政程序法第
                二十四條第一項、第三項規定,當事人原則上得委任代理人,其代
                理權授與之範圍原則上及於全部之行政程序行為。故本件如受益人
                所檢具之偽造環保主管機關核發合格證明文件並非其所作成,而係
                代理人所為,揆諸上開說明,其法律效果仍應由受益人承擔,自應
                適用本款。
              2.乙說(否定說):
        按代理之行為限於可以代理之法律行為,侵權行為、事實行為則無
        法代理。本件如確係某乙偽造環保主管機關核發合格證明文件,自
        非代理權所授與之範圍。再者,本款之適用依其文義解釋係僅限於
        「受益人」有該款情形者,其信賴始不值得保護;且參考行政程序
        法第三十一條、第五十五條第三項、第六十一條、第八十三條第一
        項、第三項等立法體例均將當事人或代理人分別並列,足稽行政程
        序法係有意將當事人及代理人之行為分別規定,故本件自應不適用
        本款規定。
              問題爭點(二)2.部分:
              1.甲說(肯定說):
        本款所稱「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政
                機關依該資料或陳述而作成行政處分者」,此種信賴保護之排除,
                主要之出發點在於,行政處分之所以會違法,並非由於行政機關本
                身之關係,而係出於受益人之行為,在適用本款時,並不要求受益
                人已知悉其說明為不正確或不完全,且與其本身是否過失無關(參
                照洪家殷,「信賴保護及誠信原則」,收錄於台灣行政法學會主編
                「行政法爭議問題研究(上)」,頁一二五)。再者,此種切結書
                之內容所涉事實本應由主管機關依行政程序法第三十六條規定依職
                權調查證據,卻以人民之聲明代替行政機關的調查,該決定之行政
                程序雖有程序瑕疵,然依前述本款規定意旨,人民仍不得主張信賴
                保護(參照陳愛娥,「行政上運用之切結書的行為屬性與其相關問
                題-以臺北市政府各局處所運用事例為主軸」,頁十五)。
              2.乙說(否定說):
                信賴保護原則之第二要件係值得保護的信賴,必須人民之信賴乃正
                當的信賴,亦即對於信賴基礎之成立須善意無過失,此亦可從行政
                程序法第一百十九條三款規定歸納可知,如受益人證明其係善意無
                過失時,該信賴自應受到保護(參照林合民,「公法上之信賴保護
                原則」,七十四年六月台灣大學碩士論文,頁六八)。本件如依法
                應由行政機關依職權調查事證,卻以人民之切結書代替其調查,該
                行政處分既已存在程序瑕疵,自不應將其不利益歸責人民,故如受
                益人得證明其係善意無過失時,自無本款之適用。
     貳、發言要旨:
              問題爭點(一)部分:
              林次長錫堯:
              本件爭點有二個層次,撤銷之溯及效力為何,至於應否制裁則是另一
              個層次,必須考慮包括法安定性之要求等各項因素。如果撤銷原許可
              處分之後仍繼續營業自應加以處罰,而從許可到撤銷之前的營業行為
              並不當然為一違反行政法上義務之行為。至於本件故意過失先不討論
              ,因為係屬個案認定之問題。所以本件係討論撤銷原許可處分後並使
              其產生溯及既往之效力,則原來許可到撤銷之前的營業行為是否符合
              法定處罰構成要件。
              陳主委美伶:
              本件爭點一應先衡酌是符合法定構成要件,再論及故意、過失之問題
              。如以石油管理法第十七條為例,其規定經營加油站應向直轄市、縣
              (市)等主管機關申請核准設站;設站完成經直轄市、縣(市)主管
              機關審查合格,報請中央主管機關核發加油站經營許可執照後,始得
              營業。同法第四十條第一項第二款規定違反上開規定,而經營汽油零
              售業務者,處以罰鍰。綜合觀之,其乃規定營業須經申請及取得許可
              ,故其處罰之行為應係未經許可而擅自經營之行為,本件某甲於營業
              時期,係處於領有許可執照之情況下,縱該營業許可嗣後經撤銷而溯
              及失效,與上開法律規範處罰之意旨已屬有間,基於法律規定明確性
              要求,應認此種情形不在上開處罰規定規範範疇,即不得據以處罰。
       李委員建良:
          本件應先釐清層次問題,如果符合法定構成要件,再來談論故意、過
              失之問題。如以石油管理法第十七條來看,本件事實是否該當構成要
              件是有討論空間,但如果從該法第十七條第一項、第二項及施行細則
              第十七條規範意旨來看,這裡要求人民應檢具建物使用執照、消防及
              環保合格證明文件,上開文件當然是係指合法的文件,不僅是形式上
              提出申請,其規範目的更在於實質內容合法,否則無異鼓勵人民造假
              ,所以本件應該認為已符合構成要件。
              董委員保城:
              本人是贊同乙說,因為甲說所考量係撤銷原行政處分與否之問題,至
              於違法行為時點的判斷應自發給許可執照或撤銷原處分時起算,則有
              爭議,基於法安定性、處罰明確性、可歸責性及構成要件該當等考量
              ,似應自撤銷原處分時起算。而依法處罰之原則,不論是刑事或行政
              罰,皆應以行為時之法律為處罰標準,如果撤銷溯及之效力將導致行
              為人受罰,似已違法罪刑法定主義或處罰法定主義,且有害交易安全
              。本件如果採甲說,則行政處分之公定力將會受到挑戰。其次,本件
              核發加油站經營許可執照係屬經濟部主管,當申請人檢具建築物之使
              用執照影本、消防及環保合格證明文件時,經濟部不僅就形式面審查
              ,經濟部更應審查其實質合法性。本件如果是經濟部核發許可執照係
              屬偽造時,則採甲說尚無疑義,惟本件係前階段之證照發生偽造,如
              採甲說將破壞行政處分之公定力。
              陳委員慈陽:
              違法行政處分撤銷之效力與信賴保護係二個不同制度,只要行政處分
              撤銷後,不論係溯及既往或定期失效,其違法狀態即已確定存在。行
              政機關嗣後自得依據法律規定裁量是否加以處罰。故本件應採甲說,
              惟理由稍有不同。再以環保法規為例,地方主管機在發放建築執照時
              將會面臨幾個審查事項,首先是環保審查,其次係山坡地審查,最後
              則是水土保持審查。如果這些審查有某一環節出現問題,就要撤銷原
              發給執照,而依乙說見解則不能依環保、水土保持等專業行政法規處
              罰,其影響甚鉅!
              楊委員美鈴:
              本人贊成甲說。從石油管理法第四十條處罰樣態有第十六條、第十七
              條來看,其構成要件首先係所有文件必須合格,而該合格行為的前題
              當然是所以資料皆屬合法正確。本件既然有瑕疵,行政機關就應該裁
              量其撤銷效力是否使其溯及,如已撤銷並決定採原則溯及效力,似不
              須區分係一開始即不許可或者事後撤銷等狀況,本件應符合構成要件
              ,至於故意、過失則屬於個案判斷。
              問題爭點(二)1.部分:
              林次長錫堯:
              本件係代理人所為之行為是否等同本人之行為,而有本款之適用。抽
              象言之,也就是本款所列舉信賴不值得保護之情形是否限於本人。而
              二說爭點在於本款是否須有故意過失為必要,而故意過失是否僅限於
              本人,亦或包括代理人在內。
              董委員保城:
              本人採甲說,因為行政程序法第一百十九條各款係採負面表列,所以
              有此情形即構成信賴不值得保護。而當事人主觀上有無故意、過失,
              應該係指該條第三款之情形。本款依德國實務見解行為人是否故意、
              過失在所不問,只要符合對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述
              ,致使行政機關作成處分即可。本件個案如從附件資料來看,似乎構
              成第三款情形,惟就通案而言,本款係不包含故意過失之情形。
              李委員建良:
              代理人行為之法律效果直接歸屬於本人,係屬於代理制度的問題,並
              不當然表示本人的信賴即不值得保護,此乃二種不同制度。而信賴是
              否值得保護應考量相對人對該行政處分合法與違法性知悉之程度,如
              果明知其違法時,自無信賴值得保護之情形。本件代理人提供不正確
              資料,致使行政機關依該資料作成行政處分者,如果本人的確不知情
              ,且相信行政機關所為行政處分係屬合法有效時,便值得深入討論。
              再者,本款是否僅限客觀事實存在,而不論行為人主觀故意過失,如
              果本款之適用仍須考量主觀要件存在與否,則須視本人與代理人之間
              的關係而定。另外可以從本法第一百十九條三款事由來作體系性解釋
              ,第三款須行為人有故意或重大過失固無疑義,而從第一款、第二款
              事由對照觀察,第二款其實是詐欺的另一種類型,立法者之所以特別
              規定該類型,從規範作用觀察,應認為第二款不須考量行為人主觀之
              要件。但也有可能有另一種解釋方向,亦即第一款限於故意行為,第
              二款則至少要有過失。
              陳委員慈陽:
              大部分行政程序之申請皆屬於代理行為,而代理人本即應為本人利益
              進行代理行為,至於申請程序之不利益亦應一同歸屬本人,故本人贊
              同甲說見解。
              楊委員美鈴:
              行政處分之撤銷與信賴利益之保護有密切關係,但是在行政罰的領域
              ,似乎可以分開考量。依現在行政罰法草案係採用刑事罰觀點,本人
              即類似於保證人地位,對代理人不正之行為,其須負選任監督責任。
              而自行政法院八十九年判字第一六六三號、第一九五五號判決意旨來
              看,則採用民事法的觀點,也就是損益同歸理論,當本人利用代理人
              獲得經濟上利益時,對於該代理人所造成損害結果,亦應一併負擔,
              也就是代理人過失等同於本人過失,故本人亦贊同甲說。
              陳主委美伶:
              在此亦贊同甲說,因為代理人與本人之間係一種委任關係,如果代理
              人有偽造文件之情形,本人仍須負責,至於雙方權利義務則回到原來
              法律關係討論。此外本款構成要件係以「致使」為必要,亦即強調因
              果關係,而不論其故意或過失。
              問題爭點(二)2.部分:
              林次長錫堯:
              本件前題係設定當事人不負有協力義務,本來行政機關即可依行政程
              序法第三十九條規定,以書面通知相關人陳述意見。舉例來說,行政
              機關應查明行為人有無前科,但為節省人力時間,不盡職權調查之能
              事,而改由行為人出具切結書。其次,該切結書之內容係不正確或不
              完全陳述之情形。
              董委員保城:
              行政機關為了瞭解事實,雖然有行政程序法第三十六條規定職權調查
              義務,但受限於人力,如果今天人民願意主動提供資料,站在建構行
              政機關與人民互動溝通上,亦無不可。問題是如果切結書放入公文書
              ,則可能有偽造文書的問題。而當前項爭點採甲說時,本項爭點自宜
              採甲說,以求理論一貫。
              陳委員慈陽:
              無論是被動或主動提供切結書,都是屬於陳述意見之一種。而行政機
              關依職權進行調查與信賴保護是二件事,行政機關並非無法依職權調
              查,不能行政機關自己無法依職權調查,卻把該不利益直接歸屬於人
              民,自非妥適。但是此處所考量的是,信賴不值得保護係因出於行為
              人自己陳述,與行政機關未依職權調查是二回事,故個人贊同甲說。
              陳主委美伶:
              這裡切結書有無區分當事人有無協力義務之必要,還是僅單純為行政
              機關怠於職權調查。如果有協力義務,則贊同採甲說。
              李委員建良:
              本件前提贊同陳委員慈陽意見,行政機關有無依職權調查與信賴保護
              無涉。重點是放在本款情形,似無法看出有無區分協力義務之必要。
              自文義解釋來看,似乎沒有必要限於協力義務。退步言之,如果認為
              本件不該當本款情形,但至少會符合第三款情形,故贊同甲說。
              楊委員美鈴:  
              贊同甲說,理由同前。
          參、結論:
          一、關於爭點(一)部份,本件意見不一致,有認為符合處罰構成要件者
              (即採甲說);亦有認為不符合者(即採乙說)。
          二、關於爭點(二)1.部分,與會委員同意採甲說(肯定說),亦即代理
            人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資
              料或陳述而作成行政處分者,亦適用行政程序法第一百十九條第二款
              規定。
          三、關於爭點(二)2.部分,行政機關應依職權調查之義務與信賴是否值
              得保護之要件無涉,縱然行政機關未盡調查之能事,只要行為人提供
              不正確資料或不完全陳述,致造成行政機關作成行政處分者,即有行
              政程序法第一百十九條第二款規定之適用。
          主席:林錫堯
          紀錄:郭宏榮
資料來源:
法務部
資料來源:法務部主管法規查詢系統