主    旨：有關「聯合行為違法案件免除或減輕罰鍰實施辦法」（下稱本辦法）第 6
          條規定「附條件同意」及第 19 條規定「撤回附條件同意」之法律性質疑
          義，復如說明二至七，請查照參考。
說    明：一、復  貴會 100  年 7  月 25 日公法字第1001560846  號函。
          二、按公平交易法（下稱本法）第 35 條之 1  於 100  年 11 月 23 日
              修正公布施行，本辦法於 101  年 1  月 6  日發布施行，而對於聯
              合行為之制裁措施，依本法第 35 條及第 41 條第 1  項規定，採先
              經中央主管機關限期命停止、改正或採更正措施，並處以罰鍰，逾期
              未為或停止後再為，始課以刑罰處罰之「先行政，後司法（刑罰）」
              之處罰方式。又依本辦法第 3  條第 2  項規定，中央主管機關對於
              未察覺或未充分掌握違法事證前，對於提供事證並協助調查之事業，
              採給予免除或減輕罰鍰之「行政寬恕政策」，均係沿襲德、日、韓、
              英、法等國之立法方式。另「行政寬恕政策」之適用，雖無限制檢察
              官起訴之效力，然行為人若代表事業依本法申請免除或減輕罰鍰，足
              認符合刑法第 62 條自首之要件，或認其犯後自白犯行，態度良好，
              由於其所犯為最重本刑 3  年以下有期徒刑、拘役或專科罰金之罪，
              依刑事訴訟法第 253  條及第 253  條之 1  規定，檢察官得予以職
              權不起訴處分或緩起訴處分（參閱：「寬恕政策實施子法之研究」，
              貴會委託研究，頁 7、154 至 156、98），合先敘明。
          三、又按行政程序法第 93 條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時
              ，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定
              要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之（第 1  項）。
              前項所稱之附款如下：一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行
              政處分之廢止權。五、保留負擔之事復附加或變更。（第 2  項）」
              上開所稱「負擔」者，乃與一授益處分相結合，對相對人所設定之作
              為、容忍或不作為之義務；「保留行政處分之廢止權」者，為一種特
              殊之解除條件，使行政處分效力之消滅，繫於行政機關未來是否行使
              所保留之廢止權（本部 100  年 5  月 17 日法律字第 1000012331
              號函參照），而上開附「附款」之行政處分為終局之行政處分，發生
              實質之存續力，又基於信賴保護原則，其撤銷變更受到一定程序之限
              制。至於「暫時性行政處分」（vorlaufiger Verwaltungsakt）係由
              德國實務所發展產生，對於公法上之具體事件進行暫時性之規制，保
              留嗣後再作成新的終局處分加以取代（參閱：陳清秀著「暫時性行政
              處分－以德國立法例及學說實務為中心」，100 年 9  月 6  日，本
              部行政程序法研究修正小組第 68 次會議資料，頁 6）。亦即行政機
              關為行政處分前，就相關法律事實之調查尚未終局確定，但有製作終
              局決定之可能性時，若當事人提出申請，且存在合理之利益時，可製
              作暫時性行政處分，而在行政機關做出終局決定時，可不受暫時性行
              政處分之拘束。又因暫時性行政處分非終局性決定，且會因為嗣後終
              局性行政處分之作成，而自動被取代，其效力不待任何廢棄，自動消
              失，故排除撤銷期限及信賴保護原則之適用（參閱：行政法之學理與
              體系（二）「論暫時性行政處分：傳統行政處分概念制度所面臨之變
              革」篇，陳清秀著，頁 93 至 95） 。而暫時性行政處分，可視需要
              在處分內容上以下列方式加以限制，例如：表明在作成原終局決定時
              ，原暫時性處分之規制，即歸於消滅，或表明其為附有解除條件的行
              政處分，在作成終局處分時，暫時性行政處分之解除條件成就，該處
              分即失其效力（參陳清秀著前揭文，頁 6）。
          四、再按本法第 14 條規定事業原則上不得為聯合行為，第 41 條規定貴
              會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必
              要更正措施，並得處以罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必
              要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措
              施，並按次連續處以罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施
              為止。第 35 條之 1  第 1  項規定：「違反第十四條之事業，符合
              下列情形之一並經中央主管機關『事先同意』者，減輕或免除中央主
              管機關依第四十一條所命之罰鍰處分：一、當尚未為中央主管機關知
              悉或依本法進行調查前，就其所參與之聯合行為，向中央主管機關提
              出書面檢舉或陳述具體違法，並檢附事證及協助調查。二、當中央主
              管機關依本法調查期間，就其所參與之聯合行為，陳述具體違法，並
              檢附事證及協助調查…」
          五、另按本辦法係依本法第 35 條之 1  第 2  項授權訂定，本辦法第 6
              條第 1  項規定：「事業之申請符合前四條規定者，中央主管機關得
              『附條件同意』免除或減輕其原應受處分之罰鍰。」第 16 條第 1
              項規定：「事業於中央主管機關調查程序終了時，經認定符合第七條
              第一項（註：該條規定無他項，「第 1  項」應予刪除）各款得免除
              全部罰鍰之要件，且無第十九條（註：該條規定有他項，「第一項」
              應予增訂）各款所定中央主管機關應徹回原附條件同意之情事者，中
              央主管機關就該案所為之處分，應免除其原應受處分之全部罰鍰。」
              第 17 條第 1  項規定：「事業於中央主管機關調查程序終了時，經
              認定符合第八條第一項得減輕罰鍰之要件，且無第十九條（第一項）
              各款所定中央主管機關應徹回原附條件同意之情事者，中央主管機關
              就該案所為之處分，應依第八條第平項各款規定減輕其原應受處分之
              罰鍰。」
          六、依本辦法第 6  條規定內容觀之，所謂『附條件同意』者，係申請人
              提出申請，主管機關得於附加事業應立即停止參與聯合行為或協助主
              管機關進行調查等義務後，事先同意申請人免除或減輕其罰鍰；嗣依
              本辦法第 16 條或第 17 條規定，尚需待主管機關於調查程序終了時
              ，審酌申請人是否符合得免除或減輕罰鍰之要件後，方再作成免除、
              減輕罰鍰或駁回申請之終局性決定，故『附條件同意』並非終局之行
              政處分。然行政機關在嗣後作成終局性決定之行政處分，『附條件同
              意』之效力是否應遭廢止？或是否被自動取代？本辦法未有規範，不
              無疑義。故其法律性質，宜由貴會參酌上開說明三，及依本辦法第 6
              條第 2  項規定各款內容，本於職權自行審認。又本辦法第 19 條第
              1 項規定：「案件調查程序進行中，申請事業有下列情形之一者，中
              央主管機關得『撤回依第六條第一項所為免除或減輕罰鍰之附條件同
              意』…」觀之，『撤回附條件之同意』後似亦須為終局決定之行政處
              分？其性質為何？故貴會仍宜就本辦法第 19 條第 1  項各款規定之
              內容，參酌行政程序法相關規定分別認定各款之法律性質。
          七、末查貴會曾於 96 年 12 月委託學者進行「寬恕政策實施子法之研究
              」，就寬恕政策引介各國之規範與制度，然未及他國法制就上開機制
              之法律性質定性為研究。貴會就此或可延請專家、學者召開研討會，
              或再行委託學者研究他國法制就上開機制之法律性質，俾以釐清。
正    本：行政院公平交易委員會
副    本：本部資訊處（第 1  類及第 2  類）、法律事務司（4 份）