主    旨：有關貴署函詢「地政機關依土地法第 73 條之 1  規定移請本署公開標售
          逾期未辦繼承登記之土地或建築改良物，本署依本法條辦理公開標售及受
          理繼承人或原權利人申領價金，是否屬行政程序法第 2  條第 1  項規範
          之範圍」乙案，復如說明二至四，請查照。
說    明：一、復貴署 111  年 6  月 6  日台財產署管字第 11140005510  號函。
          二、所詢「依土地法第 73 條之 1  辦理公開標售及受理領價人申領價金
              是否屬行政程序法第 2  條第 1  項規範之範圍？」乙節：
          （一）按行政程序法（下稱本法）第 2  條第 1  項規定：「本法所稱行
                政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命
                令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之
                程序。」第 3  條第 1  項規定：「行政機關為行政行為時，除法
                律另有規定外，應依本法規定為之。」所稱「行政行為」，不限於
                機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確
                定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為，行政機關所為之行
                為如屬公權力行政之範疇（例如：公立大學校長遴選委員會辦理校
                長遴聘事項、公立高中校長對於辦理教師成績考核之考核委員會所
                為初核結果具有覆核權），即有本法之適用；至於具體行為是否適
                用本法，應就各種事項分別界定（本部 95 年 2  月 9  日法律字
                第 0950000038 號函、100 年 7  月 4  日法律字第 1000015676
                號函、108 年 11 月 27 日法律字第 10803517470  號函參照）。
          （二）行政機關依土地法第 73 條之 1  所定公開標售之法律性質：
                1.行政機關與買受人之間成立之行為乃民法上買賣關係（臺北高等
                  行政法院 104  年度訴字第 1738 號裁定、臺灣臺中地方法院
                  106 年度重訴字第 636  號民事判決參照）
                2.行政機關之標售行為：
               （1）參酌強制執行法所定「拍賣」之性質，有以下 3  說（張登科
                    著，強制執行法，111 年 2  月版，第 279  至 280  頁參照
                    ）：
                  甲、私法說認為拍賣之本質，即民法之買賣。
                  乙、公法說認為拍賣係公法之處分，與民法之買賣不同。
                  丙、折衷說認為拍賣為公法上之處分，同時亦具有民法買賣之性
                      質與效果。申言之，就拍賣程序而言，拍賣係執行機關基於
                      職權所為之公法上處分行為，但就拍賣之實體效力而言，則
                      與民法之買賣同。因此拍賣之程序，應適用程序法之規定，
                      拍賣之實體效力，則適用實體法之規定。
               （2）另查地籍清理條例類似規定「由直轄市或縣（市）主管機關代
                    為標售」之定性，司法判決有以下 2  種見解：
                  甲、土地符合地籍清理條例第 11 條第 1  項所定情形下，立法
                      機關賦予主管機關得行使代為標售私有土地之公權力（最高
                      行政法院 108  年度判字第 386  號判決、110 年度上字第
                      69  號判決）。
                  乙、行政機關依地籍清理條例第 11 條之規定，代為標售私人土
                      地之行為，核屬私法關係（臺北高等行政法院 103  年度訴
                      字第 1443 號裁定、105 年度訴字第 1668 號判決；高雄高
                      等行政法院 105  年度訴字第 238  號裁定）。
               （3）至於土地法第 73 條之 1  第 2  項前段規定「…地政機關…
                    移請國有財產局公開標售」是否屬於公權力之行為，經查司法
                    院釋字第 773  號解釋黃大法官瑞明之協同意見書認為：「主
                    管機關造冊列管及移請標售之行為，均係對未辦理繼承登記之
                    不動產產生法律效果之單方行政行為。故如對造冊列管或移請
                    標售之行為有爭議，應由行政法院審理。」另黃大法官璽君之
                    協同意見書認為：「主管機關依上開規定將未辦理繼承登記之
                    土地或建築改良物列冊管理及列冊管理期滿後交付標售，係基
                    於公權力之行使，是其標售程序應屬行政強制執行程序。」及
                    羅大法官昌發之協同意見書認為：「本件情形亦涉及二階段，
                    第一階段為地政機關列冊管理至處理人民財產之行為，此階段
                    為繼承人與國家間之公法關係；第二階段則為拍賣行為，此階
                    段為出賣人與買受人之間之私法關係。」。
               （4）綜上，行政機關依土地法第 73 條之 1  所為標售行為究屬公
                    法或私法關係，學說及司法實務仍有不同見解，而 111  年 6
                    月 22 日修正公布之土地法第 73 條之 1  第 1  項及第 2
                    項，僅增訂「以書面通知繼承人」之程序要件，爰請貴署參酌
                    上開見解，釐清行政機關通知繼承人將列冊管理、通知繼承人
                    將移請國產署拍賣、實行拍賣行為等程序及所使用之相關文書
                    （例如地政機關通知繼承人之函）內容之性質，如仍存有爭議
                    ，建議宜循修法途徑明定之。
          （三）另查司法判決就地籍清理條例事件，認行政機關依土地權利人或其
                繼承人之申請發給土地價金為行政處分（最高行政法院 110  年度
                上字第 69 號判決、107 年度判字第 514  號判決；臺中高等行政
                法院 107  年度訴字第 246  號裁定；臺北高等行政法院 108  年
                度訴字第 1422 號判決），土地法第 73 條之 1  所定申領價金之
                性質，應可參酌上開見解。
          三、另有關所詢「得否委由所屬各分署或委託民間團體辦理土地法第 73
              條之 1  所定公開標售及受理領價人申領價金？」乙節：按本法第
              15  條第 1  項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任
              所屬下級機關執行之」第 16 條第 1  項規定：「行政機關得依法規
              將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」上開所謂「權限委
              任」或「權限委託」（行政委託），係指涉及對外行使公權力之權限
              移轉，如不涉及公權力行使之權限移轉，則不屬之。再者，本法第
              15  條第 1  項或第 16 條第 1  項規定僅係公權力移轉容許性之概
              括規定，並非委任或委託之法源依據，爰仍須另有就委任或委託事項
              有具體之法規依據（本部 109  年 1  月 5  日法律字第 109035006
              80  號函意旨參照），是以「權限委託（任）」應具備下列要件：（
              一）須由「公行政」對「私人（所屬下級機關）」為之；（二）須將
              「公權力」委託於「私人（所屬下級機關）」；（三）受授權人須「
              以自己名義」獨立完成任務；（四）須有「法規之依據」。次按「行
              政助手」者，係指受行政機關之指揮監督，從事活動，且非以自己名
              義獨立行使公權力，以協助完成行政職務（本部 108  年 10 月 29
              日法律字第 10803515350  號函、110 年 8  月 18 日法律字第 110
              03510570  號函參照）。從而本案行政機關之標售行為如經貴署審認
              為公權力行為，則該權限移轉必須符合本法上開委託、委任之規定；
              另如係由民間團體擔任行政助手執行者，自無本法第 15 條及第 16
              條之適用。
          四、末按貴署所詢疑義事項，主要仍涉及土地法第 73 條之 1  之解釋適
              用及立法意旨之探究，建請參酌上開說明及司法實務見解，洽請法規
              主管機關內政部表示意見。
正    本：財政部國有財產署
副    本：本部資訊處（第 1  類、第 3  類）、本部法律事務司（4 份）