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行政函釋

發文單位: 法務部
發文字號: 法律字第 10803515650 號
發文日期: 民國 108 年 10 月 23 日
相關法條
要  旨:
國家賠償法第 3  條第 1  項、第 9  條第 2  項規定參照,所稱「公共
設施之管理機關」,係指法律所定管理機關或依法律代為管理機關而言,
如無法律所定管理機關或依法律代為管理機關時,始由事實上管理機關為
賠償義務機關,倘亦無事實上管理機關,則由公共設施坐落土地管理機關
為賠償義務機關;又所稱「賠償義務機關」,係指民眾請求國家賠償時,
依其所主張事實受理其請求而應開啟行政程序之機關而言,該被指定或確
定機關是否就原因事實所致生損害結果,負國家賠償責任,仍應視所主張
事實是否符合該法第 2  條第 2  項或第 3  條第 1  項規定要件為斷,
非謂一經上級機關指定為賠償義務機關,即須負完全損害賠償責任
主    旨:奉交下關於民眾謝○○君請求確定國家賠償之賠償義務機關乙案,復如說
          明二至四,請查照參考。
說    明:一、復鈞院 108  年 9  月 4  日院臺防議字第 1080097878 號交議案件
              通知單。
          二、為辦理旨揭交議案件,本部於 108  年 9  月 20 日上午邀集內政部
              營建署、國防部、國防部政治作戰局(下稱政戰局)、高雄市政府法
              制局、高雄市政府工務局、高雄市政府工務局養護工程處(下稱高雄
              市政府工務局養工處)、高雄市左營區公所開會研商(本部 108  年
              9 月 16 日法律決字第 10803513790  號開會通知單副本諒達)(詳
              附件 1),並依上開研商會議結論,請高雄市政府工務局養工處辦理
              測量高雄市左營區介壽路(簡稱介壽路)道路中心樁位置,嗣該處
              108 年 9  月 23 日高市工養處四字第 10875964200  號函請高雄市
              政府都市發展局協助測量事發路段之道路中心樁位置(詳附件 2),
              惟因未獲復,爰本部再以 108  年 10 月 7  日法律決字第 1080351
              4970  號書函請該處儘速回復在案(詳附件 3)。高雄市政府工務局
              養工處以 108  年 10 月 17 日高市工養處四字第 10876506100  號
              函復本部表示測量結果仍尚未出爐(詳附件 4),為維護民眾權益,
              避免本案懸而未決,爰謹以相關機關提供之有限資料下,提供研析意
              見如後,合先敘明。
          三、有關上開研商會議,謹將各機關意見摘述如下(含會中發言及書面意
              見):
          (一)內政部營建署(詳附件 5):
                1.本案事故發生於 107  年 5  月 8  日(其意見書誤植為 103
                  年 5  月 3  日),事發於介壽路旁收費停車格內,因路旁樹木
                  (下稱事發路樹)傾倒壓毀車輛,致生國家賠償事件。本案發生
                  地點於道路範圍內,尚無爭議,惟事發路樹之種植地點是否位於
                  道路境界線範圍,從而認定屬市區道路附屬之行道樹乙節,應以
                  鑑界為事實認定。
                2.本案經網路查知介壽路為都市計畫寬度 30 公尺道路,應以道路
                  中心樁向兩邊延伸 15 公尺認定道路境界線。
          (二)國防部:
                1.本件事發路段坐落於興隆段 856-1  地號,該地號之土地管理機
                  關確為政戰局,惟事發路樹之設置機關無從查考,又事發路樹坐
                  落位置鄰近道路,周邊亦有人行道及路燈設置(詳附件 6),應
                  可認事發路樹係屬行道樹,依市區道路條例及高雄市政府相關自
                  治條例,事發路樹之管理機關應為高雄市政府。
          (三)政戰局(詳附件 7):
                1.本案發生路段位於介壽路段,依市區道路條例第 2  條規定,應
                  屬市區道路。
                2.為釐清事發路樹坐落土地範圍,國防部陸軍指揮部於 107  年 5
                  月 14 日向高雄市楠梓地政事務所申請土地鑑界,並於 107  年
                  5 月 23 日會同該所技士柯俊吉先生至現地辦理測量作業,經鑑
                  界確認事發路樹坐落位於興隆段 856-1  地號土地,係左營區公
                  所申請代管興隆段 788-1  地號等 9  筆土地範圍,並運用睦鄰
                  經費設置人行道多年,並將事發路樹作為行道樹之用(詳附件 8
                  )。
                3.查高雄市政府辦理「變更高雄市左營地區細部計畫(配合左營海
                  軍明建新村眷村文化保存計畫)案」內「交通運輸現況」,介壽
                  路係屬寬度 30 公尺計畫道路(詳附件 9),現況道路中心線至
                  事發路樹僅距離 8  公尺,故其種植之處仍屬道路範圍,依市區
                  道路條例第 3  條規定,事發路樹應為市區道路附屬工程。
                4.經鑑界確認事發路樹坐落於興隆段 856-1  地號土地,確屬政戰
                  局權管範圍;另事發路樹係何單位栽種設置,以供眷村美化之用
                  ,因年代久遠,已不可考。又事發路樹上之銘牌編號係高雄市政
                  府農業局委託嘉義大學進行樹木調查研究所編訂之號碼(詳附件
                  10),並非政戰局所編,故高雄市政府工務局拒絕賠償理由書所
                  載理由容有誤會。
                5.查左營區公所 107  年 5  月 9  日召開「崇實里介壽路旁榕樹
                  倒塌權責釐清」會勘結論(詳附件 11) ,請軍方研議移除倒塌
                  榕樹乙節,係基於共同維護行人安全之立場協助處理,其代管作
                  業均屬公益性質無償提供地方使用土地,且國防部海軍司令部業
                  已考量地方恐因人力不足無法處理,協議移除倒塌榕樹在案,惟
                  損傷車輛之賠償責任應由左營區公所負擔;另有關左營區公所
                  107 年 5  月 22 日高市左區經字第 10730914200  號函(詳附
                  件 12) 陳述續約代管疑義乙節,政戰局業於 107  年 6  月 5
                  日函復,前述土地於 107  年 1  月 31 日屆期至事發路樹倒塌
                  壓毀車輛(即 107  年 5  月 8  日)期間,該區公所仍未依代
                  管契約規定辦理點還作業,故該期間肇生危安之風險似仍應由代
                  管單位負責,且該區公所於 107  年 7  月 16 日以高市左區經
                  字第 10731198700  號函向政戰局申請代管該等土地(詳附件
                  13),政戰局復於 107  年 7  月 30 日與其簽訂代管契約(詳
                  附件 14) ,爰此顯見該區公所對於該等土地之使用目的(即作
                  為人行道使用)並未消滅,仍有繼續使用之意。
                6.有關人行道及相關附屬設施設置係左營區公所基於改善民眾生活
                  品質,於 102  年 7  月 17 日邀集高雄市政府工務局養工處等
                  單位研商(詳附件 15) ,政戰局配合同意代管,高雄市政府規
                  劃執行,故事發路樹既為本案規劃範圍,其維護管理權責應為高
                  雄市政府。
                7.公共設施之管理維護並不因尚未辦妥交接程序而受影響,賠償義
                  務機關之認定,以實際上已行使該公共設施之管轄為標準(法務
                  部 88 年 10 月 8  日法律字第 039096 號函參照)(詳附件
                  16)。經查事發路樹倒塌坐落之位置,係左營區公所申請代管興
                  隆段 788-1  地號等 9  筆土地範圍,相關維護工作均由左營區
                  崇實里辦公處負責。代管契約雖於 107  年 1  月 31 日屆期,
                  惟左營區公所未曾辦理點還且持續作為人行道使用,迨 107  年
                  7 月 16 日以高市左區經字第 10731198700  號函向政戰局申請
                  續約代管(詳附件 13) ,故其管轄權責持續進行,故賠償義務
                  機關應為高雄市政府。
          (四)高雄市政府法制局(詳附件 17) :
                1.觀諸地籍圖資查詢系統資料及存證照片(詳附件 18) 所示,事
                  發路樹坐落於高雄市左營區興隆段 856-1  地號土地,登記之管
                  理者為政戰局(詳附件 19) ,與其毗鄰之介壽路邊之停車格,
                  係坐落於後段 531  號地號土地(詳附件 20) ,管理者始為
                  高雄市政府工務局,則政戰局既為興隆段 856-1  地號土地之管
                  理者,自應管理維護該地號土地上之事發路樹。
                2.徵諸左營區公所 107  年 5  月 9  日「崇實里介壽路旁榕樹倒
                  塌權責釐清」現場會勘紀錄略以:「…會議結論:…倒塌榕樹(
                  系爭樹木)請軍方研議移除,…」(詳附件 11) 、海軍陸戰隊
                  指揮部 107  年 7  月 26 日「高雄市左營區介壽路旁人行道榕
                  樹檢測後現地會勘」會議紀錄略以:「…會議結論:為顧及民眾
                  通行安全,依○○○園藝有限公司提供之 107  年高雄市左營區
                  介壽路榕樹褐根病結構安全性檢查評估報告及高雄愛樹人團長○
                  ○○先生之建議,本部後續將訪商辦理感染褐根病之榕樹移除作
                  業(20  株);另未染病之榕樹(2 株),將進行適度修剪及固
                  定支撐,避免傾倒危及人車安全。」(詳附件 21) 等皆認事發
                  路樹應由軍方移除,國防部亦自承負責後續辦理事發路樹移除作
                  業。
                3.興隆段 856-2、788-6、788-9、790 及 811  地號等土地皆同興
                  隆段 856-1  地號土地為政戰局管理之國有土地,上揭土地上樹
                  木與事發路樹均同有編訂政戰局列管同一型式之銘牌編號,而事
                  發路樹銘牌編號為「A00603」,並據左營區公所人員表示,軍方
                  嗣進行事發路樹及介壽路旁感染褐根病之 20 株榕樹移除作業後
                  ,介壽路旁僅存 2  株榕樹,顯見事發路樹為政戰局列管有案之
                  樹木。
                4.事發路樹坐落之興隆段 856-1  地號土地,與高雄市政府工務局
                  養工處管理之市區道路(介壽路)坐落之後段 531  號地號土
                  地有別,興隆段 856-1  地號土地自非市區道路,其上之事發路
                  樹並非高雄市政府工務局養工處所設置,自不屬市區道路條例第
                  3 條第 3  款所定市區道路附屬工程(行道樹),而為興隆段
                  856-1 地號土地管理者政戰局所實際管理維護,高雄市政府工務
                  局養工處對於事發路樹,非處於事實上之管理狀態,亦無事實上
                  之管理行為,並無任何管理權限。
                5.參酌臺灣臺北地方法院 106  年度國字第 36 號民事判決(詳附
                  件 22) 及臺灣高等法院 98 年度上國易字第 1  號民事判決(
                  詳附件 23) 意旨,興隆段 856-1  地號土地為政戰局管理,且
                  事發路樹生長於興隆段 856-1  地號土地,並非高雄市政府工務
                  局養工處種植,依民法第 765  條及第 66 條規定,事發路樹倒
                  塌前尚未與興隆段 856-1  地號土地分離,自為興隆段 856-1
                  地號土地之一部分,屬政戰局管理,參以事發路樹編訂有政戰局
                  列管銘牌編號「A00603」,足認事發路樹並非由高雄市政府工務
                  局養工處管理,應由管理者政戰局負責。事發路樹既非屬高雄市
                  政府工務局養工處管理,亦非事實上處於該處管理供公共使用或
                  供公務使用之設施,故請求權人依國家賠償法(簡稱國賠法)第
                  3 條主張事發路樹管理有欠缺,自應由政戰局就請求權人因車輛
                  損壞負賠償責任。又依法務部 92 年 6  月 13 日法律字第 092
                  0024883 號函意旨(詳附件 24) ,請求權人以其所有車輛停放
                  於介壽路旁停車格,遭事發路樹倒塌壓損而請求國家賠償,其損
                  害之發生,係因事發路樹倒塌所致,二者間具有因果關係。
                6.綜上,事發路樹位於興隆段 856-1  地號土地,其管理者為政戰
                  局,高雄市政府工務局養工處對於受損車輛所停放介壽路邊停車
                  格之設置管理並無缺失,亦非造成該車輛受損之原因。故政戰局
                  主張事發路樹係行道樹,高雄市政府工務局養工處為該樹木之管
                  理機關,不足採憑,賠償義務機關應為政戰局。
          (五)高雄市政府工務局養工處(詳附件 25) :
                1.查事發路樹所在地點位於介壽路旁,屬高雄市都市計畫道路範圍
                  (都市計畫為寬度 30 公尺道路),惟查無相關開闢資料,經調
                  閱 58 年及 73 年航照圖(詳附件 26 ),該處道路之寬度及設
                  施未有變化,高雄市政府工務局養工處僅就現有道路鋪面養護,
                  故事發路樹所在地點,目前仍屬未開闢之道路範圍,非市區道路
                  條例第 3  條所稱之道路附屬工程(行道樹),自非屬高雄市市
                  區道路附屬設施。
                2.次查事發路樹位於政戰局列管之崇實新村外圍人行步道及綠地上
                  (興隆段 856-1  地號),而與同地號內其他樹木編釘有軍方列
                  管之銘牌編號(詳附件 27) ,且該綠地及地上樹木曾由政戰局
                  向高雄市左營區公所簽訂委託管理契約( 106  年 8  月 1  日
                  至 107  年 1  月 31 日)(詳附件 28) ,故可證明事發路樹
                  係由政戰局管理無疑,其不應以造成相關國家賠償事件推諉為高
                  雄市政府工務局養工處管養之行道樹。
                3.又按高雄市政府雖屬市區道路條例第 4  條所稱之市區道路主管
                  機關,惟此與國賠法第 9  條所指公有公共設施設置或管理機關
                  並非相同,仍應以事發路樹實際負有管理權責之機關為賠償義務
                  機關,而不能逕以市區道路主管機關或其所屬機關為賠償義務機
                  關。況本案事發路樹所在地點非位於已開闢之道路範圍,非屬行
                  道樹,亦無援引市區道路條例規定之餘地。
                4.綜上所述,事發路段土地管理機關為政戰局,且事發路樹亦為該
                  機關設置管理,依該局與左營區公所委託管理契約,該局應明知
                  為實質管理機關,其無辦理無償撥用變更管理機關或其他撥用接
                  管程序,請求權人之車體損傷,其因果關係應為該局維護管理欠
                  妥相當,故高雄市政府工務局養工處非本案之賠償義務機關。
          (六)左營區公所(詳附件 29) :
                1.本案發生於 107  年 5  月 8  日,事發路樹係位於興隆段 856
                  -1  地號土地,經查左營區公所與政戰局之代管契約於 107  年
                  1 月 31 日業已屆期,依該契約第 8  條規定:「本契約終止之
                  原因:(一)本契約期限屆滿。」(詳附件 28) 。事發當時左
                  營區公所已無代管事發路樹所在之土地,該筆土地及地上物之管
                  理權責業已回歸土地管理機關(即政戰局)。
                2.案發後,依 107  年 5  月 9  日、107 年 6  月 21 日及 107
                  年 7  月 26 日之現地會勘紀錄(詳附件 11 、附件 30 、附件
                  21),該處染褐根病之榕樹後續處理皆由軍方辦理(包含移除及
                  後續之修剪支撐維護管理作業),顯見軍方為該樹木之管理機關
                  ,並於事發後積極善盡其管理之責任。
                3.依據高雄市特定紀念樹木保護自治條例第 10 條規定:「特定紀
                  念樹木以其定著之私有土地所有權人或公有土地管理機關為監管
                  人。監管人對於特地紀念樹木應善盡管理維護之責,並視需要設
                  置必要之保護設施。」依該區眷改地上 2  棵紀念樹木之告示牌
                  ,其監管人為土地管理機關政戰局,該紀念樹木亦與本案事發路
                  樹及該區域眷改地上樹木皆可見標有相同形式之連號標示牌(詳
                  附件 31) ,可見事發路樹係位於政戰局所管理之土地上,並由
                  其所權管。
          四、本部研析意見:
          (一)按國家賠償法(下稱國賠法)第 3  條第 1  項規定:「公有公共
                設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國
                家應負損害賠償責任。」及第 9  條第 2  項規定:「依第 3  條
                第 1  項請求損害賠償者,以該公共設施之設置或管理機關為賠償
                義務機關。」其所稱「公共設施之管理機關」,係指法律所定之管
                理機關或依法律代為管理之機關而言,如無法律所定之管理機關或
                依法律代為管理之機關時,始由事實上之管理機關為賠償義務機關
                ,倘亦無事實上之管理機關,則由公共設施坐落土地之管理機關為
                賠償義務機關。又國賠法所稱之「賠償義務機關」,係指民眾請求
                國家賠償時,依其所主張之事實受理其請求而應開啟行政程序之機
                關而言,該被指定或確定之機關是否就原因事實所致生之損害結果
                ,負國家賠償責任,仍應視所主張之事實是否符合國賠法第 2  條
                第 2  項或第 3  條第 1  項規定之要件為斷,非謂一經上級機關
                指定為賠償義務機關,即須負完全之損害賠償責任(本部 104  年
                8 月 25 日法律字第 10403510200  號及 102  年 3  月 8  日法
                律字第 10203502070  號函參照)。
          (二)次按市區道路條例第 2  條規定:「市區道路,指下列規定而言:
                一、都市計畫區域內所有道路。…。」、第 3  條第 3  款規定:
                「市區道路附屬工程,指下列規定而言:三、…、行道樹等。」、
                第 4  條規定:「市區道路主管機關:在中央為內政部;在直轄市
                為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。」有關事發路樹是否
                屬上開條例第 3  條第 3  款所稱之行道樹,依內政部營建署之意
                見,應視其是否坐落於道路境界線範圍內,至於市區道路之認定,
                於都市計畫區域內應以現行都市計畫書圖為基準(內政部 101  年
                9 月 4  日台內營字第 1010289907 號函參照)(詳附件 32) ,
                又依高雄市政府「變更高雄市左營地區細部計畫(配合左營海軍明
                建新村眷村文化保存計畫)案」(詳附件 9)可知,介壽路係屬都
                市計畫寬度 30 公尺之道路,依事發路段照片及政戰局提供資料(
                詳附件 7),並輔以高雄市都市計畫地理資訊系統資料(詳附件
                33)所示,介壽路現況寬度僅有十餘公尺,縱介壽路至今尚未進行
                拓寬工程,其道路境界線範圍仍應以都市計畫寬度 30 公尺為準,
                因本案尚未知悉介壽路之道路中心樁位置,惟倘以介壽路柏油路面
                中心黃色標線向外延伸,應可認與事發路樹距離於 15 公尺內,如
                高雄市政府不能經由實地鑑界以證明本件事發路樹位於都市計劃道
                路範圍以外(即介壽路之道路中心樁位置至事發路樹之距離為超過
                15  公尺),事發路樹即屬市區道路條例第 3  條第 3  款所稱之
                附屬工程(行道樹),爰依市區道路條例第 4  條規定、高雄市市
                區道路管理自治條例第 2  條第 1  項、第 3  條第 3  款規定,
                本件賠償義務機關應為高雄市政府工務局。
          五、檢附相關參考資料乙份。
正    本:行政院
副    本:國防部、國防部政治作戰局、內政部營建署、高雄市政府法制局、高雄市
          政府工務局、高雄市政府工務局養護工程處、高雄市左營區公所、本部資
          訊處(第一類、第二類)、本部法律事務司(4 份)
資料來源: 法務部法規諮詢意見