要 旨：
國家公園法第 19 條、花蓮縣登山活動管理自治條例第 4 條規定參照，
該自治條例第 4 條第 3 款規定內容觀之，因公園法第 19 條規定並未
涵蓋該款規定之構成要件，反之亦然，是以兩者間並不存有特別法與普通
法關係，不生特別法優先於普通法適用問題
主 旨：有關國家公園法及花蓮縣登山活動管理自治條例間對於違法案件之裁處規
定優先適用疑義，復如說明二至四，請查照參考。
說 明：一、復貴部 108 年 1 月 23 日內授營園字第 1080801027 號函。
二、按行政罰法（以下簡稱本法）第 24 條第 1 項規定：「一行為違反
數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處
。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」此為「一行為
不二罰」原則之明文，其立法意旨乃為避免因法律規定之錯綜複雜，
致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後
果。準此，倘行為人不同，或雖行為人相同但非屬同一行為，而係數
行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，則應分別處罰之（本法
第 25 條參照），不生是否牴觸「一行為不二罰」原則之問題。
三、違法之事實是否為「一行為」，乃個案判斷之問題，並非僅就法規與
法規間之關連，或抽象事實予以抽象之判斷，而係必須就具體個案之
事實情節，依據行為人主觀之犯意、構成要件之實現、受侵害法益及
所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、立法意旨
、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。如經
判斷認係單一行為違反數個行政法上義務，則須進一步判斷有無法規
競合之問題，包括特別關係、補充關係與吸收關係，如該二以上規定
之間存有特別法與普通法關係者，於此情形，特別規定之構成要件必
涵蓋普通規定之構成要件，從而，除法律別有規定外，應依特別法優
先於普通法適用之原則，優先適用該特別規定，而不再適用本法第
24 條之「一行為不二罰」原則（本部 100 年 1 月 11 日法律字
第 0999054953 號函、104 年 4 月 14 日法律字第 10403501650
號函、107 年 8 月 27 日法律字第 10703598600 號函參照）。
四、查國家公園法（以下簡稱公園法）係以保護國家特有之自然風景、野
生物及史蹟，並供國民之育樂及研究為目的（公園法第 1 條規定參
照）；花蓮縣登山活動管理自治條例（以下簡稱本自治條例）係以加
強山域登山活動意外事故預防管理，維護人民生命安全為目的（自治
條例第 1 條第 1 項規定參照），二者之立法目的不同。再者，公
園法第 19 條規定：「進入生態保護區者，應經國家公園管理處之許
可。」此係要求行為人於進入國家公園生態保護區前有向國家公園管
理處提出申請許可之「作為」義務；而本自治條例第 4 條第 3 款
規定：「進入本府公告之管制山域從事登山活動，應遵守下列事項：
……三、未開放之山域步道禁止進入及自行開闢路徑。但為避免緊急
危難者，不在此限。」此係要求行為人有不得進入未開放之山域步道
之「不作為」義務。本件行為人，未向國家公園管理處提出申請許可
，逕自進入國家公園生態保護區，係以不作為方式違反作為義務（公
園法第 19 條）在前；復進入未開放之山域步道，係以作為方式違反
不作為義務（本自治條例第 4 條第 3 款）在後，二者應評價為數
行為而分別處罰，無本法第 24 條「一行為不二罰」原則之適用（本
部 101 年 1 月 19 日法律字第 1000023096 號函、102 年 7 月
2 日法律字第 10203505020 號函、105 年 4 月 18 日法律字第
10503506120 號函參照），應依本法第 25 條規定，分別由公園法及
本自治條例主管機關分別裁處。又依前開公園法第 19 條及本自治條
例第 4 條第 3 款規定內容觀之，因公園法第 19 條規定並未涵蓋
本自治條例第 4 條第 3 款規定之構成要件，反之亦然，是以兩者
間並不存有特別法與普通法關係，不生特別法優先於普通法適用之問
題，併此敘明。
正 本：內政部
副 本：本部資訊處（第 1、2 類）、本部法律事務司（4 份）