要 旨：
民法第 851 條、非都市土地使用管制規則第 4 條、第 6 條第 1 項
本文規定參照，倘使用地變更編定後將直接妨礙不動產役權人權利行使，
立法政策上似宜徵得不動產役權人同意後為之，以衡平兼顧土地所有權人
及不動產役權人之利益
主 旨：有關彰化縣政府受理土地所有權人申辦特定農業區農牧用地變更編定為同
區甲種建築用地，涉及是否應徵得不動產役權人同意疑義一案，復如說明
二至四，請查照參考。
說 明：一、復貴部 107 年 4 月 27 日內授中辦地字第 1071302987 號函。
二、按民法第 851 條規定：「稱不動產役權者，謂以他人不動產供自己
不動產通行、汲水、採光、眺望、電信或其他以特定便宜之用為目的
之權。」不動產役權係以限制他人不動產（供役不動產）所有權權能
為內容之定限物權，以便利自己不動產（需役不動產）之利用，提高
自己不動產價值之權利，性質上為用益物權，然不動產役權便宜之內
容型態不一，且使用他人之不動產常不具獨占性，可與供役不動產所
有人或其他用益物權人（民法第 851 條之 1）共同使用供役不動產
。若不動產役權人與供役不動產所有人之利用相衝突時，原則上應依
雙方當事人原約定之內容定之，如就此未為約定時，則應依定限物權
優先於所有權之原則，不動產役權人有優先使用之權，此即為不動產
役權人利用優先之原則（謝在全，民法物權論（下），103 年 9 月
修訂 6 版，第 41 頁）。
三、復按非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第 4 條規定：「非
都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管
制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第 6 條第
1 項本文規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應
依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」若考量不動產役權設定
後，於不動產役權特定便宜之用目的範圍內，不動產役權人有使用供
役不動產之權利，供役不動產所有權人有容忍及不作為之義務；而土
地使用地變更編定後，因原先不動產役權之設定目的及使用方法，未
必符合變更編定後使用地類別之容許使用項目及許可使用細目，可能
導致供役不動產不能或難以供原定特定便宜之用，是以，倘使用地變
更編定後將直接妨礙不動產役權人權利之行使，立法政策上似宜徵得
不動產役權人同意後為之，以衡平兼顧土地所有權人及不動產役權人
之利益，惟因涉及對人民權利限制事項，應視相關法規有無明文規定
。
四、查管制規則第 28 條第 1 項及第 4 項規定：「申請使用地變更編
定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准
，並依規定繳納規費︰…三、申請變更編定同意書。…五、其他有關
文件（第 1 項）。…申請人為土地所有權人者，免附第 1 項第 3
款規定之文件（第 4 項）。」又非都市土地變更編定執行要點第 2
點第 2 款規定：「本規則第 28 條第 1 項第 5 款文件，得依個
案實際情況要求檢附。」依上開規定，申請使用地變更編定，申請人
如非土地所有權人時，須檢附土地所有權人之「申請變更編定同意書
」，而申請人如為土地所有權人時，則免附「申請變更編定同意書」
，是否意謂縱使該土地已設定不動產役權，土地所有權人申請使用地
變更編定仍無須取得不動產役權人之同意？抑或主管機關仍得依個案
實際情況以「其他有關文件」要求土地所有權人檢附不動產役權人同
意書？事涉土地使用管制政策及管制規則之解釋適用，宜由貴部探究
管制規則之立法意旨予以釐清判斷。
正 本：內政部
副 本：本部資訊處（第 1 類、第 2 類）、本部法律事務司（4 份）