要 旨:
有關大法官為審理會台字第 13493 號案關於民法第 833-1 條及民法物
權編施行法第 13-1 條規定侵害人民財產權聲請解釋部分,法務部提供意
見及相關資料說明
主 旨:大院大法官為審理會台字第 13493 號李○○聲請解釋案,函請本部就聲
請解釋意旨提供意見及相關資料乙案,復如說明二至六,請查照參考。
說 明:一、復貴秘書長 106 年 8 月 9 日秘台大二字第 1060021495 號函。
二、有關聲請人指摘民法第 833 條之 1 及民法物權編施行法第 13 條
之 1 規定(下稱系爭二規定),侵害人民財產權乙節:按人民之工
作權及財產權應予保障,憲法第 15 條定有明文。系爭二規定,並非
屬國家直接剝奪或限制人民財產權及工作權之規定,而係屬土地所有
權人及地上權人行使財產權時發生衝突之問題,亦即土地所有權人於
行使其所有權時,會影響地上權人之地上權實現,從而產生私人間之
基本權利衝突。當基本權利發生衝突時,必須透過進一步之價值衡量
,以探求超越憲法對個別基本權保障要求之整體價值秩序。就此,立
法者應有「優先權限」採取適當之規範與手段,於衡量特定社會行為
態樣中相衝突權利的比重後,決定系爭情形中對立基本權利實現的先
後。至於在個案適用法律時,行政或司法機關亦應具體衡量案件中法
律保護的法益與相對的基本權限制,據以決定系爭法律的解釋適用,
追求個案中相衝突之基本權的最適調和(大院釋字第 509 號解釋蘇
俊雄大法官協同意見書參照)。本件聲請人指摘之系爭二規定,即屬
立法者於發生基本權利衝突時,經利益權衡下所為之決定,立法者自
當有權限採取適當規範以解決基本權利衝突問題。
三、有關聲請人指摘系爭二規定違反「法律禁止溯及既往原則」乙節:按
新訂之法規,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律
關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨
越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全
實現者,除法律別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規
適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實
或法律關係,並非新法規之溯及適用,故縱有減損規範對象既存之有
利法律關係或可預期之利益,並無涉及禁止法律溯及既往原則(大院
釋字第 717 號解釋理由書參照)。查 99 年 2 月 3 日修正(同
年 8 月 3 日施行)前民法第 834 條規定,地上權未定期限者,
地上權人得隨時拋棄其權利,此不利於土地之長期利用,爰增訂民法
第 833 條之 1 規定:「地上權未定有期限者,存續期間逾 20 年
或地上權成立之目的已不存在時,法院得因當事人之請求,斟酌地上
權成立之目的、建築物或工作物之種類、性質及利用狀況等情形,定
其存續期間或終止其地上權。」揆諸本條之立法目的係考量地上權雖
未定有期限,但非有相當之存續期間,難達土地利用之目的,不足以
發揮地上權之社會機能。又因科技進步,建築物或工作物之使用年限
有日漸延長趨勢,為發揮經濟效用,兼顧土地所有人與地上權人之利
益,爰明定土地所有人或地上權人均得於逾 20 年後,請求法院斟酌
地上權成立之目的、建築物或工作物之各種狀況而定地上權之存續期
間;或於地上權成立之目的不存在時,法院得終止其地上權(民法第
833 條之 1 立法理由參照)。上開民法第 833 條之 1 所定 20
年之地上權存續期間,可能跨越新、舊法規定,為明確規範於 99 年
8 月 3 日前所設定之未定期限地上權,於修法後亦適用新法之規定
,爰於民法物權編施行法第 13 條之 1 明定:「修正之民法第 833
條之 1 規定,於民法物權編中華民國 99 年 1 月 5 日修正之條
文施行前未定有期限之地上權,亦適用之。」換言之,施行法第 13
條之 1 規定係重申 99 年 8 月 3 日前所設定之未定期限地上權
,於修法後亦適用新法之規定,蓋土地所有權人與地上權人於舊法施
行時期內因設定未定期限地上權所生之法律關係,於新法施行後,渠
等法律關係仍繼續存在,是除法律別有規定外,本應適用新法規定,
準此,施行法第 13 條之 1 並非新法溯及適用之規定,尚無違反法
律禁止溯及既往原則。
四、有關聲請人指摘系爭二規定違反「公益原則」、「比例原則」及「信
賴保護原則」乙節:按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預
期性,屬法治國原理重要內涵,其作用非僅在保障人民權益,更寓有
藉以實現公益之目的。法規變動,在無涉法律禁止溯及既往原則之情
形,對於人民既有之法律地位或可預期之利益,國家除因有憲政制度
之特殊考量外,原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空
間,惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原
則(大院釋字第 717 號解釋參照)。本件聲請人指摘之系爭二規定
,尚無違反法律禁止溯及既往原則已如前述,且衡酌地上權未定有存
續期限,難達土地利用之目的,不足以發揮地上權之社會機能,爰於
99 年 2 月 3 日修正公布增訂民法第 833 條之 1 規定,確有
促進土地發揮經濟效用之公益目的考量。再以,民法第 833 條之 1
所定未定期限之地上權除其成立之目的不存在者外,至少有 20 年之
存續期間,在此期間,當事人除有法定終止事由(例如民法第 836
條),不得任意終止,故未定期限之地上權,就此而言,已排除當事
人得隨時終止之權。於逾 20 年後,當事人始得請求法院酌定其未來
得繼續存續之期間,可謂已充分兼顧雙方當事人之利益。審酌上開民
法第 833 條之 1 規定所欲達成促進土地利用之公益目的、土地所
有權人與地上權人之信賴利益,其所採取之措施尚未逾越必要合理之
程度,屬為正當公益目的所為之規定,且其限制並未過當,故未違反
信賴保護原則及比例原則。
五、有關聲請人指摘系爭二規定違反「平等原則」乙節:按憲法第 7 條
所稱之「平等」並非指絕對、機械之形式上平等,而係保障人民在法
律上地位之實質平等,立法機關基於憲法之價值體系及立法目的,自
得斟酌規範事務性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平
等原則之要求,應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,及其
所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定
(大院釋字第 682 號、第 727 號解釋參照)。依民法第 833 條
之 1 規定,地上權未定有期限者,存續期間逾 20 年或地上權成立
之目的已不存在時,雙方當事人均得向法院請求酌定地上權存續期間
或終止地上權,此時法院須斟酌地上權「成立之目的、建物之種類、
性質及利用狀況等」定其存續期間或酌定地上權。又判斷「地上權之
成立目的」,應非僅指設定當時之情形,而應綜合考量當事人間於設
定地上權後之各種情況,如是否有償、地租之金額及設定後有無增減
等;至於「利用狀況」,則仍應配合設立目的及地上權人之利用必要
性為斷(未定期限無償地上權之終止-最高法院 100 年度台上字第
599 號判決,陳洸岳,月旦裁判時報雜誌,第 15 期,第 102-105
頁參照)。上開民法第 833 條之 1 所定得聲請法院酌定地上權存
續期間或終止地上權者,包括土地所有權人及地上權人,是本條規定
並未設有差別待遇,當事人雙方均有聲請權,從而與平等原則無違。
至於聲請人所指實務上之實際案例,「全數為土地所有人片面請求法
院酌定地上權存續期間或終止地上權,從未見有地上權人自行提出請
求... 」(聲請書第 13 頁參照),諒或與地上權人尚得依民法第
834 條及第 835 條規定拋棄其地上權有關(參謝在全著,民法物權
論(上),103 年 9 月修訂 6 版,第 582 頁)。又聲請人所述
縱係屬實,亦係法律適用之結果,與法律規定是否違反平等原則無涉
。
六、綜上,系爭二規定,未違反憲法第 7 條、第 15 條及第 23 條規定
,且與公益原則、法律禁止溯及既往原則及信賴保護原則之內涵核無
不符,聲請人之指摘應無理由。
正 本:司法院秘書長
副 本:本部資訊處(第 1 類、第 2 類)、本部法律事務司(4 份)