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行政函釋

發文單位: 法務部
發文字號: 法律字第 10103104750 號
發文日期: 民國 101 年 06 月 06 日
相關法條
要  旨:
法務部就「內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點」第 5  點
規定有違法律保留原則一案之查復書
主    旨:有關大院囑查財團法人臺灣營建研究院陳訴「內政部審查內政業務財團法
          人設立許可及監督要點」第 5  點規定有違法律保留原則乙案,本部意見
          如後附查復書,請照。
說    明:復大院 101  年 4  月 9  日院台業二字第 1010102871 號函。
正    本:監察院
副    本:行政院、內政部、本部資訊處(第 1  類)、本部法律事務司(4 份)(
          均含附件)

附    件:法務部對於監察院 101  年 4  月 9  日院台業二字第 1010102871 號函
          委託調查財團法人臺灣營建研究院陳訴「內政部審查內政業務財團法人設
          立許可及監督要點」第 5  點規定有違法律保留原則一案之查復書
          一、案由:
              財團法人臺灣營建研究院陳訴:該院依其捐助章程第 6  條規定遴聘
              之第 10 屆董事長及董事,向內政部營建署申請辦理董事長及董事變
              更登記驗印事宜,詎該署以不符「內政部審查內政業務財團法人設立
              許可及監督要點」(以下稱系爭要點)第 5  點規定為由,要求補正
              洽商行政院人事行政局等程序,該要點有違憲法第 23 條法律保留原
              則之規定,損及權益等情乙案。
          二、依據:
              監察院 101  年 4  月 9  日院台業二字第 1010102871 號函。
          三、調查事項:
          (一)內政部有無依本部 98 年 3  月 27 日法律字第 0980700225 號函
                及行政院 98 年 4  月 23 日院臺教字第 0980018474 號函,辦理
                檢討系爭要點?倘有,其檢討情形為何?
          (二)另據內政部 101  年 1  月 12 日台內營字第 1000252964 號、3
                月 9  日內授營建管字第 1010801781 號函略以:系爭要點係該部
                基於主管財團法人業務權責及執行需要,訂頒規範細節性、技術性
                事項之行政規則,未涉法律保留事項,且系爭要點第 5  點規定,
                屬監督財團法人業務執行事項之措施,尚未直接干涉人民基本權利
                乙節,是否屬實?究系爭要點有無指稱涉及人民權利義務事項?有
                無明確法律授權依據?有無牴觸法律保留原則?倘該要點相關規定
                涉及人民權利義務事項或牴觸法律保留原則,該部上開函復內容是
                否適法?有無相關具體改善措施?
          四、調查經過:
          (一)有關調查事項(一)部分:
                此部分涉及內政部辦理檢討系爭要點之事實認定,因本部無相關資
                料,經本部於 101  年 5  月 9  日以法律字第 10100557040  號
                函詢內政部,該部於 101  年 5  月 16 日台內法字第 101019062
                7 號函復本部略以:系爭要點前於 96 年 5  月 30 日訂定,期間
                曾於 98 年、99  年進行修正,為落實行政院「政府捐助之財團法
                人財產登記董監事任期及退場注意事項」、「政府捐助之財團法人
                財務監督要點」及「政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派作業規
                定」等規定意旨,並持續完備該部主管財團法人設立許可及監督相
                關事項,爰於 101  年 3  月 22 日以台內法字第 1010131300 號
                令修正發布全文;另為解決實務上政府捐助之財團法人,因捐助機
                關未依規定指派董、監事或報請行政院核派董事長時,致主管機關
                無法許可其變更登記以落實財團法人監督事宜之問題,於 101  年
                4 月 10 日以台內法字第 1010146054 號令修正發布第 5  點,增
                訂第 4  項規定「前 3  項人員之指派或推派,捐助機關因故未能
                辦理者,得由主管機關為之。」賦予主管機關指派或推派之權限。
          (二)有關調查事項(二)部分:
                1.本部與本問題相關之函釋:
                  本部曾於 89 年 12 月 8  日以法 89 律字第 000541 號函建議
                  各部會略以,民法針對財團法人之設立許可、行政監督及相關罰
                  則均定有明文,各機關對於主管之財團法人訂有設立許可及監督
                  之職權命令,因欠缺法律明確授權,且其內容不乏涉及人民權利
                  義務之事項,與法律保留原則不合,應配合行政程序法之施行檢
                  討修正。如該職權命令之規定內容有逾越民法、中央法規標準法
                  或其他法律及法律授權命令之規定者,請刪除該規定,或廢止該
                  職權命令。另本部 99 年 10 月 11 日法律字第 0999035685 號
                  函、101 年 3  月 14 日法律字第 10100015220  號函略以,有
                  關財團法人董、監事之資格、選任方法及董事會職權之行使,因
                  涉及該私法人之權利義務事項,應由法律或經法律授權之法規命
                  令予以規範,各主管機關有關財團法人設立許可及監督管理之職
                  權命令及行政規則既未經法律授權,自不得就該事項加以規範。
                2.已採之改善措施:
                  監察院 99 年 9  月 27 日糾正行政院有關政府捐助之財團法人
                  7 大行政監督問題(99  財正 60 號)。行政院為回應上揭糾正
                  案,督促所屬機關善盡監督管理政府捐助財團法人之責,並強化
                  政府捐助之財團法人之規劃、協調及推動等行政監督事項,爰於
                  100 年 2  月函頒「政府捐助之財團法人行政監督專案小組設置
                  要點」,成立「政府捐助之財團法人行政監督專案小組」(以下
                  簡稱專案小組)。行政院並參照上揭糾正案意旨,於 100  年 2
                  月至 101  年 2  月間陸續訂定「政府捐助之財團法人從業人員
                  薪資處理原則」、「政府捐助之財團法人行政監督機制作業要點
                  」、「政府捐助之財團法人績效評估作業原則」、「政府捐助之
                  財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項」、「政府捐助之
                  財團法人財務監督要點」及「政府捐助之財團法人董監事報院遴
                  聘派作業規定」等通案性行政規則。本部為該專案小組法制工作
                  分組之主辦機關,鑒於各主管機關刻正配合行政院函頒之通案性
                  行政規則,訂修財團法人相關規定,為健全法制規範,本部於行
                  政院研究發展考核委員會 101  年 5  月 9  日召開「政府捐助
                  之財團法人行政監督專案小組」第 5  次會議中,提案「建請各
                  主管機關就財團法人設立許可及監督管理之職權命令及行政規則
                  ,檢討是否符合法律保留原則」,經會議決議通過,行政院研究
                  發展考核委員會於 101  年 5  月 16 日以會管字第 101236036
                  7 號函送會議紀錄略以:「請各主管機關於 101  年 9  月 15
                  日前將檢討結果送法務部彙辦,並提報本小組下次會議。」本部
                  並於 101  年 5  月 30 日以法律字第 10103104470  號函請各
                  機關就提案說明三、四,將檢討結果如期提送本部。
          五、調查結論:
          (一)按憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現,不僅規範
                國家與人民之關係,亦涉及行政、立法兩權之權限分配(司法院釋
                字第 614  號解釋參照)。86  年修憲後,我國中央政府體制已具
                備雙元民主的特性,行政權在規範上已有獨立之民主正當性,又法
                制上行政程序法的命令訂定程序,已提高命令訂定過程的透明度及
                公民參與之機會。在行政事務龐雜、變遷迅速,立法不及、不足之
                情形下,行政部門必須自行掌握能兼具彈性、效率與專業的規範工
                具,以務實回應施政之需求(司法院釋字第 680  號解釋許宗力、
                謝在全大法官協同意見書參照)。又法律保留之範圍,亦即何種事
                項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關
                ,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理
                之差異(司法院釋字第 443  號解釋理由書參照)。
          (二)次按政府捐助之財團法人係政府為因應特殊行政任務需要,或為達
                成特定政策目的,所捐助成立或依法設置。依預算法第 41 條第 4
                項及決算法第 22 條第 2  項規定,政府捐助基金累計超過百分之
                五十之財團法人,每年應由各該主管機關將其年度預算書及決算書
                ,送立法院審議。有鑒於強化政府捐助之財團法人監督機制之重要
                性,行政院於 99 年 3  月 25 日函送立法院審議之「財團法人法
                」草案,明確區分「政府捐助之財團法人」與「民間捐助之財團法
                人」,依其性質不同,各設專章加以規範,對政府捐助之財團法人
                採高密度監督,強化管理規定,以杜絕弊端;對民間捐助之財團法
                人採低密度監督,依私法自治原則,尊重其章程自由,並鼓勵其自
                治,避免作過多限制(「財團法人法」草案總說明參照)。另監察
                院 98 年 12 月 15 日 98 財正 59 號糾正案文略以,財團法人各
                目的事業主管機關未能善盡監督管理之責,致財團法人財產之項目
                內容標準各異,造成政府累計捐助基金比率之計算失準,影響立、
                監兩院對受政府捐助基金逾 50% 之財團法人之監督,顯示行政院
                未能督促所屬善盡監督管理財團法人之責,核有不當。監察院 99
                年 9  月 27 日亦糾正行政院有關政府捐助之財團法人 7  大行政
                監督問題(99  財正 60 號)。是以,各主管機關對於政府捐助之
                財團法人,確有加強監督之必要性。
          (三)前揭行政院訂定之通案性行政規則中,「政府捐助之財團法人從業
                人員薪資處理原則」第 6  點規定:「政府捐助之財團法人現行薪
                資規定,與本原則所定不符者,主管機關應督促財團法人配合會計
                年度或新僱用契約修正之。(第 1  項)政府捐助之財團法人未依
                本原則相關規定辦理者,各級政府及公營事業均不得給與補(捐、
                獎)助,至改善時始得恢復。(第 2  項)」又「政府捐助之財團
                法人財產登記董監事任期及退場注意事項」第 4  點、第 5  點係
                有關董(監)事任期之規定,第 6  點規定:「財團法人捐助章程
                之內容與前二點規定不符者,主管機關應督促其於一定期間內依法
                定程序修正捐助章程。」上開規定,均係以未直接對外發生法規範
                效力之方式,達成強化監督政府捐助財團法人之要求。查系爭要點
                第 5  點規定,雖涉及董事、監察人之選任方法及比例,但其規範
                對象為政府捐助之財團法人,揆諸法律保留原則之範圍及規範密度
                應考量憲政體制之影響及行政部門務實回應施政之需求,並應視規
                範對象之不同而容許合理之差異,在財團法人法完成立法前,政府
                捐助之財團法人仍有強化監督之必要性,故在上開規定未直接對外
                發生法規範效力之前提下,應認為係對於主管機關之行政自我拘束
                ,未牴觸法律保留原則。
          (四)次查內政部 101  年 3  月 9  日內授營建管字第 1010801781 號
                函略以,民法第 32 條、第 59 條至第 65 條規定等明定主管機關
                對財團法人之許可監督權限,該部基於內政業務主管機關對於財團
                法人之業務監督權責及執行需要,訂定系爭要點,係規範細節性、
                技術性事項之行政規則。由於行政規則係上級機關對下級機關,或
                長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非
                直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定(行政程序法第 159
                條第 1  項規定參照)。財團法人經許可設立後,其捐助章程所定
                之董事會組成方式及擔任資格,縱與現行主管機關所定設立許可及
                監督之規定不符,仍應優先適用其捐助章程之規定(本部 100  年
                7 月 21 日法律字第 1000700516 號書函參照)。故該等財團法人
                依捐助章程規定改選董(監)事時,主管機關不宜以拒絕許可或備
                查之方式,致使財團法人無法向法院辦理變更登記。如認該等財團
                法人之捐助章程或遺囑所定之組織或重要之管理方法不具備,或基
                於維持財團之目的或保存其財產之必要,而認其董、監事之資格及
                董事會之職權,存有適用上之疑義者,應視具體個案情形,依民法
                第 62 條或第 63 條規定,聲請法院為必要之處分或變更其組織(
                本部 101  年 3  月 14 日法律字第 10100015220  號函參照)。
          六、處理意見:
          (一)在財團法人法完成立法前,政府捐助之財團法人仍有強化監督之必
                要性,系爭要點第 5  點規定在未直接對外發生法規範效力之前提
                下,未牴觸法律保留原則。惟為免引發爭議,健全法制規範,內政
                部仍宜依前揭專案小組第 5  次會議決議,審慎檢討系爭要點是否
                符合法律保留原則。
          (二)財團法人臺灣營建研究院之捐助章程所定之董事會組成方式及擔任
                資格,縱與系爭要點規定不符,仍應優先適用其捐助章程之規定,
                故該財團法人依捐助章程規定改選董(監)事時,內政部不宜以拒
                絕許可或備查之方式,致使該財團法人無法向法院辦理變更登記。
          七、相關佐證資料:
          (一)本部 101  年 5  月 9  日法律字第 10100557040  號函。
          (二)內政部 101  年 5  月 16 日台內法字第 1010190627 號函。
          (三)本部 89 年 12 月 8  日法 89 律字第 000541 號函。
          (四)本部 99 年 10 月 11 日法律字第 0999035685 號函。
          (五)本部 101  年 3  月 14 日法律字第 10100015220  號函
          (六)監察院 99 年 9  月 27 日 99 財正 60 號糾正案文。
          (七)政府捐助之財團法人行政監督專案小組設置要點。
          (八)政府捐助之財團法人從業人員薪資處理原則。
          (九)政府捐助之財團法人行政監督機制作業要點。
          (十)政府捐助之財團法人績效評估作業原則。
          (十一)政府捐助之財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項。
          (十二)政府捐助之財團法人財務監督要點。
          (十三)政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派作業規定。
          (十四)行政院研究發展考核委員會 101  年 5  月 16 日會管字第 101
                  2360367 號函。
          (十五)本部 101  年 5  月 30 日法律字第 10103104470  號函。
          (十六)司法院釋字第 614  號解釋。
          (十七)司法院釋字第 680  號解釋許宗力、謝在全大法官協同意見書。
          (十八)司法院釋字第 443  號解釋。
          (十九)預算法第 41 條第 4  項及決算法第 22 條第 2  項。
          (二十)行政院於 99 年 3  月 25 日函送立法院審議之「財團法人法」
                  草案總說明。
          (二十一)監察院 98 年 12 月 25 日 98 財正 59 號糾正案文。
          (二十二)行政程序法第 159  條。
          (二十三)本部 100  年 7  月 21 日法律字第 1000700516 號書函。
附件圖表:
資料來源: 法務部