要 旨：
有關「按公有土地管理機關出具『土地使用同意書』供他人建築使用，係
屬土地『處分行為』，應依土地法第 25 條辦理。」乙案，土地使用同意
書究係屬債權效力或物權效力之說明
主 旨：有關內政部 84 年 10 月 13 日台（84）內字第 8412279 號函所釋「按
公有土地管理機關出具『土地使用同意書』供他人建築使用，係屬土地『
處分行為』，應依土地法第 25 條辦理。」乙案，土地使用同意書究係屬
債權效力或物權效力，復如說明二至四，請查照。
說 明：一、復貴府 110 年 6 月 29 日府農銷字第 1100146881 號函。
二、按民法所稱之「處分」，有廣狹義之不同，最廣義者，包括事實上之
處分與法律上之處分，如民法第 765 條所定之「處分是；廣義之處
分，則僅指法律上之處分，包括負擔行為與處分行為，如民法第 84
條所定之「處分」是；狹義之處分，係僅指法律上之處分中之處分行
為，如民法第 759 條所定之「處分」是。關於土地所有人出具土地
使用同意書予特定人建築房屋，特定人既得依約於該土地上建築房屋
，原土地所有人之權利行使即因而受限制。故從法律行為外觀而言，
土地所有人出具土地使用同意書，應係上揭說明所稱之「負擔行為」
，而屬「廣義之處分」（本部 82 年 10 月 18 日（82）法律字第 2
1747 號函參照）。
三、復按土地法第 25 條規定：「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有
土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設
定負擔或為超過 10 年期間之租賃。」所謂「處分」，係指基於土地
所有權人自己之意思使權利發生變更之行為而言（司法院釋字第 232
號解釋理由書參照）。而依內政部 80 年 12 月 20 日台（80）內地
字第 8076758 號函及 83 年 2 月 8 日台（83）內地字第 83784
73 號函等函釋均認為，公有土地管理機關出具土地使用權同意書，
同意他人於公有土地上建築使用，係土地處分行為，應依土地法第
25 條規定辦理；另內政部亦曾於 86 年間邀集相關機關會商獲致結
論略以：「……關於公有土地管理機關出具土地使用權同意書，同意
他人於公有土地上建築使用，應否屬土地處分行為一節。經查土地所
有權人出具土地使用權同意書予特定人建築房屋，特定人既得依約於
該土地上建築房屋，原土地所有權人之權利行使即受限制。又按一般
常情，其地上房屋之耐用年限大都超過 10 年以上，依土地法第 102
條（地上權設定請求權）、第 103 條（出租基地收回之限制）及第
104 條（基地之優先購買權）等規定，原土地所有權人（出租人）之
權利行使所受之限制負擔更甚於超過 10 年期間非以建築使用為目的
之租賃行為者。故就土地法第 25 條之立法精神而論，出具土地使用
權同意書同意他人於其所管有省、市、縣有土地上建築者，實質上與
公有土地處分行為並無二致，應依土地法第 25 條規定完成法定程序
後，始得辦理。基上說明，行政院 80 年 5 月 17 日台 80 財字第
15928 號函、本部 80 年 12 月 20 日台（80）內地字第 8076758
號函及 83 年 2 月 8 日台（83）內地字第 8378473 號函對於公
有土地處分之一貫性解釋，應仍予維持。」（內政部 86 年 4 月
25 日台（86）內地字第 8675208 號函說明二參照），並經行政院
秘書長 86 年 5 月 26 日（86）台財字第 21129 號函同意依內政
部前揭說明辦理在案。是以，有關來函所詢，因涉及土地法之解釋適
用，貴府既已以同函洽詢土地法之中央主管機關內政部，仍請參酌該
部之意見。
四、又依貴府來函說明一，南投縣農產運銷股份有限公司所使用之建物與
土地皆係貴縣所有並由貴府出租與該公司，則該公司出資增建部分如
不具有構造上及使用上之獨立性，而非得為獨立所有權客體之不動產
，依民法第 811 條之規定，該增建部分於增建完成時因附合而成為
原有建物之一部分，依民法第 816 條之規定，因而受損害者得依關
於不當得利之規定請求原有建物所有人償還價額，併請斟酌。
正 本：南投縣政府
副 本：內政部、本部資訊處（第 2 類）、本部法律事務司（3 份）