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主    旨：鈞院交議，為內政部函有關鈞院 74 年 1  月 10 日台內字第 542  號函
          釋示之土地法第 12 條第 2  項規定回復所有權之請求權消滅時效適用疑
          義，建請適用行政程序法規定案，請本部會商相關機關研提意見乙案，本
          部意見如說明二、三，請查照。
說    明：一、復鈞院 108  年 5  月 30 日院臺建議字第 1080018192 號交議案件
              通知單。
          二、本案業經本部以 108  年 7  月 5  日法律字第 10803510160  號函
              洽司法院秘書長及以同年月日法律字第 10803510150  號函洽財政部
              國有財產署、交通部、內政部營建署、臺北市政府、新北市政府、高
              雄市政府等相關機關意見，合先陳明，相關機關意見如附件。
          三、有關內政部擬具「土地法第 12 條復權請求權時效適用行政程序法報
              告」（下稱「內政部報告」），本部意見如下：
          （一）關於內政部基於「參酌學者及行政法院實務見解」及「避免法律關
                係久懸未決」理由，建議仍應維持鈞院 74 年 1  月 10 日台內字
                第 542  號函釋部分（「內政部報告」第 2  頁至第 3  頁）：
                1.學者意見並非一致，容有不同見解：
                  關於土地法第 12 條第 2  項規定土地所有權回復方式，依學者
                  黃茂榮意見即認為，土地在沉沒時，其所有權自動消滅；在浮覆
                  時，自動回復。此為土地所有權在歸屬之變動的物權效力。其於
                  土地登記簿上之記載，僅為公示方法，並非生效要件，至於如何
                  登記，純屬登記行政之配合問題（黃茂榮，「土地之沉沒與浮覆
                  引起之權利變更」，收錄於最高法院 103  年度民事學術研討會
                  ─浮覆地所有權回復之研討，第 64 頁參照）。
                2.近年民事法院之見解已趨於一致採「自動回復說」：
               （1）查過往針對土地法第 12 條第 2  項規定關於土地所有權人回
                    復所有權方式之見解，固呈現兩歧，有認為採於向地政機關申
                    請核准時回復所有權之「核准回復說」者，亦有採於土地浮覆
                    時即回復所有權之「自動回復說」者；惟最高法院 103  年第
                    9 次民事庭會議決議採「自動回復說」後，民事法院之見解已
                    趨於一致。是以，依近年司法實務見解，就土地法第 12 條規
                    定私有土地之喪失及回復，乃係法律規定所生，故於法律規定
                    之要件事實發生時，應不待登記，即生所有權歸屬變動之物權
                    效力（民法第 759  條規定參照），無待申請地政機關核准。
                    此觀諸本部徵詢相關機關之回復意見，實務執行上有此類訴訟
                    案件之機關，均表示近年法院係援引最高法院 103  年第 9
                    次民事庭會議決議採「自動回復說」，致渠等遭受敗訴（財政
                    部國有財產署、臺北市政府、新北市政府及高雄市政府）。
               （2）至於內政部援引之行政法院實務見解，與民事法院見解歧異乙
                    節，經本部函洽據司法院秘書長意見表示：因屬審判核心事項
                    ，基於對審判獨立之尊重，該院未便表示意見。至不同審判權
                    終審法院間若有見解歧異之情形，該院刻正研擬統一法律見解
                    之機制，期於未來透過不同審判權間之意見交流與當事人訴訟
                    權利之充分保障，促成審判機關法律見解之一致。故此部分，
                    尚非行政機關所能置喙。
                3.如維持鈞院 74 年 1  月 10 日台內字第 542  號函釋是否能處
                  理法律關係久懸未決問題，似有疑義：
               （1）關於內政部認為若採「自動回復說」，將使該等土地法律關係
                    久懸未決乙節，固係囿於現行實務執行情形之說法，然倘因此
                    而繼續維持鈞院 74 年 1  月 10 日台內字第 542  號函釋作
                    法，因仍與法院見解不同，公產管理機關於此類爭訟案件時，
                    恐仍將遭受敗訴判決，而後續可能面臨返還土地價款之情形，
                    並未得到解決。
               （2）本次會商相關機關，有機關即建議，鈞院函釋與司法實務見解
                    已有不同，為避免此一爭議可能導致將來爭訟不斷，宜請參酌
                    司法實務多數見解辦理（高雄市政府）。
          （二）有關內政部所提土地法第 12 條第 2  項規定回復所有權登記之請
                求權性質及時效問題（「內政部報告」第 3  頁至第 5  頁）：
                1.權利人仍有申請回復所有權「登記」之公法上請求權：
                  因土地法第 12 條規定私有土地之喪失及回復，乃係法律規定所
                  生，故於法律規定之要件事實發生時，應不待登記，即生所有權
                  歸屬變動之物權效力，無待申請地政機關核准。惟依土地登記規
                  則第 27 條第 10 款規定，權利人仍有申請回復所有權「登記」
                  之公法上請求權。
                2.性質上非屬公法上財產請求權，無行政程序法第 131  條規定適
                  用：
                  按行政程序法第 131  條規定之適用，係以已發生且得行使之公
                  法上請求權為前提，且並非任何公法上之請求權均適用公法上之
                  消滅時效，原則上僅公法上財產請求權（例如金錢或物之交付）
                  始適用消滅時效。揆諸近年司法實務見解，則土地登記規則第
                  27  條第 10 款規定之「回復所有權之登記」應非所有權歸屬變
                  動之生效要件，上開「回復所有權之登記」之公法上請求權，因
                  物權變動已因法律規定發生，所請求者僅係登記之行為，已無財
                  產價值，故性質上非屬公法上財產請求權，從而應無行政程序法
                  第 131  條規定之適用（前揭本部 107  年 8  月 22 日法律字
                  第 10703512380  號函參照）。
          （三）有關內政部建議後續將 1. 修正相關行政函釋明定復權請求權消滅
                時效規定；2.另案研議回復原狀時主動通知原所有權人或其繼承人
                申請復權登記相關機制；3.擬修正土地法第 12 條增訂請求權消滅
                時效規定部分（「內政部報告」第 5  頁至第 6  頁）：
                1.行政機關訂定之解釋性行政規則對於法院並無拘束力：
               （1）有關內政部建議意見所擬後續將修正相關行政函釋明定復權請
                    求權消滅時效規定部分：按行政程序法第 159  條規定：「本
                    法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，
                    依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外
                    發生法規範效力之一般、抽象之規定（第 1  項）。行政規則
                    包括下列各款之規定：…二、為協助下級機關或屬官統一解釋
                    法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量
                    基準（第 2  項）。」上開所謂「解釋性行政規則」，係指主
                    管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以
                    供下級機關或屬官行使職權時之依據。惟該解釋性行政規則對
                    於其他無隸屬關係或無業務監督之機關或法院，並無拘束力（
                    本部 104  年 8  月 13 日法律字第 10403509200  號函參照
                    ）。
               （2）經會商相關機關意見，有機關認為，如修正相關行政函釋明定
                    復權請求權消滅時效規定，然法院是否參採不無疑義（財政部
                    國有財產署）。
                2.建議宜修正土地法第 12 條，明定請求權時效規定：
               （1）土地法第 12 條第 2  項回復土地所有權之性質，如依近年司
                    法實務見解採「自動回復說」，則因土地登記規則第 27 條第
                    10  款規定之「回復所有權之登記」之公法上請求權，所請求
                    者僅係登記之行為，已無財產價值，故性質上非屬公法上財產
                    請求權，而無行政程序法第 131  條規定之適用。為免使該等
                    土地法律關係久懸未決，並使公有土地隨時處於被請求返還之
                    不確定狀態，不利土地利用及處分，建議宜修正土地法第 12
                    條規定，明定原所有權人向主管機關請求登記該條第 2  項回
                    復所有權之請求權時效，始為正本清源之方法。
               （2）本案經會商相關機關，即有機關建議為澈底解決司法實務見解
                    歧異，仍應儘速修正土地法第 12 條規定（國產署、臺北市政
                    府），以利土地管理機關後續管理利用。
                3.至於內政部是否另案研議回復原狀時主動通知原所有權人或其繼
                  承人申請復權登記相關機制，此屬登記業務事項，本部尊重主管
                  機關意見。
正    本：行政院
副    本：本部資訊處（第 1  類、第 2  類）、本部法律事務司（4 份）