理 由 書： 本件係因王煒博認臺灣臺北地方法院九十七年度北秩聲字第一六號裁
定所適用之社會秩序維護法第八十九條第二款規定（以下簡稱系爭規定）
有違憲疑義，聲請解釋憲法，經大法官議決應予受理，並依司法院大法官
審理案件法第十三條第一項規定，通知聲請人及訴訟代理人、關係機關內
政部指派代表及訴訟代理人，於中華民國一○○年六月十六日在憲法法庭
行言詞辯論，並邀請鑑定人到庭陳述意見。
本件聲請人主張系爭規定違反法律明確性原則、比例原則及正當法律
程序原則，侵害人民受憲法所保障之新聞自由及工作權，其理由略謂：一
、新聞記者得自由蒐集、採訪並查證新聞資料之權利，為憲法第十一條所
保障：（一）依據憲法第十一條所謂之「出版」自由，參以司法院釋字第
六一三號解釋意旨，新聞自由應為憲法第十一條所保障之基本權利。（二
）新聞之產生流程，包括採訪行為及其後之編輯、報導行為，新聞自由之
保障範圍應及於為蒐集查證資訊來源所必須進行之採訪行為，否則將形同
架空憲法保障新聞自由之意旨。（三）應受新聞自由保障之新聞，除政治
、經濟相關資訊以外，娛樂新聞亦在保障範圍內，故蒐集查證娛樂新聞資
訊之採訪行為，亦應受新聞自由所保障。（四）凡從事新聞工作之每個個
人，無論其在新聞產生過程之分工為何，均應為新聞自由所保障之主體，
又因現代化新聞經營多採企業組織方式為之，該組織亦享有新聞自由之保
障。二、系爭規定所限制者，包括新聞記者之採訪自由及工作權：（一）
新聞記者持續近距離接觸新聞事件之被採訪者，以便觀察、拍攝或訪問，
乃新聞採訪所必要之行為，而系爭規定所禁止之跟追他人行為，即對新聞
採訪自由形成限制。（二）系爭規定限制新聞記者之採訪行為，因而同時
涉及新聞從業人員之工作權限制。三、系爭規定違反法律明確性原則：（
一）依系爭規定立法說明，無法具體得知系爭規定所欲保護之法益究為他
人之行動自由、人身安全、抑或免於恐懼之自由，其規範目的是否為一般
人民所能理解，不無疑問。（二）系爭規定之行為規範要件包括「跟追他
人」、「經勸阻不聽」及「無正當理由」，雖以跟追他人為中心，然系爭
規定未言明須由何人以何種方式勸阻，以及如何情況下始可勸阻，且所謂
正當理由之有無，須透過利益衡量判斷，惟系爭規定所欲保護之法益模糊
不清，則受規範之一般人民顯然難以預見須受規範處罰之跟追行為為何，
其違反法律明確性原則甚明。四、系爭規定違反比例原則：（一）於本件
聲請，系爭規定所干預者，至少包括新聞採訪自由。（二）縱認系爭規定
所欲保護者，係被跟追者之行動自由、人身安全或隱私，其所採取手段未
將對於新聞採訪自由之干預效果降至最小，例如區分跟追手段是否具備高
度攻擊性或侵入性，而限縮處罰要件，形成過度侵害新聞採訪自由，而與
比例原則有違。五、系爭規定違反正當法律程序原則：與外國立法例相較
，系爭規定有關裁罰之規定，係循行政程序而非司法程序進行，並將衡量
採訪自由與被跟追者權益之責全然委諸警察機關判斷，程序保障顯有不足
，難謂符合正當法律程序原則等語。
關係機關內政部略稱：一、聲請人主張基於新聞採訪之理由而跟追他
人，不應受系爭規定所規範云云，係爭執系爭規定於該個案之解釋適用，
並非系爭規定是否牴觸憲法之疑義，與司法院大法官審理案件法第五條第
一項第二款規定不合，應不予受理。二、系爭規定符合比例原則：（一）
依立法理由可知，系爭規定所保護之法益為個人之隱私及人格權、行動自
由與決定自由權等，應受憲法第二十二條所保障，且依世界人權宣言、公
民與政治權利國際公約及歐洲人權公約規定，私人生活領域有不受他人任
意干涉之權利，國家負有積極的保護義務，應提供法律保護，以免個人之
私人生活領域遭受不當干涉，是系爭規定之目的殊屬正當。（二）系爭規
定所處罰之跟追，係故意或惡意對被跟追人重複緊追不捨之行為，形成被
跟追人恐懼、不安；各國對於惡意跟追行為，若侵犯他人之基本權利，嚴
重干擾被跟追人之生活作息，或對身體、生命法益形成威脅者，多以刑罰
手段加以制裁，相對而言，系爭規定處以申誡或新臺幣三千元以下之行政
罰鍰，可認對隱私權之保護密度較為寬鬆，而提供個人隱私權最基本之保
障，既符合刑罰謙抑原則，亦未逾越必要性及適當性之要求，而與比例原
則無違。三、系爭規定仍應適用於新聞記者之採訪行為，並採合憲性解釋
方式，而非全面排除適用，以保護他人自由權利：（一）新聞自由係一制
度性基本權利，乃為保障新聞媒體自主獨立，免於政府干預，以發揮監督
政府之功能，而與為維護人性尊嚴所設之其他人民基本權利有所不同。（
二）新聞媒體雖享有新聞自由，其為蒐集、查證新聞資料而採跟追方式進
行採訪，雖在所難免，惟若因此侵害他人權利行使，仍應受必要之限制。
（三）新聞採訪之自由雖以真實報導為目的，但其手段方法仍應合法正當
，本於誠信原則為之。系爭規定適用於新聞採訪行為侵害他人隱私，僅於
以下情形，新聞記者得主張免責：１、被跟追人明示或默示的同意；２、
被跟追人於公共場所參與社會公共活動。（四）新聞採訪自由與隱私權界
限之判斷標準，主要應以事件公共性為區分界限，並參酌美國聯邦最高法
院之見解，以下列因素為基準：１、新聞價值之有無；２、區分公眾人物
與公共事務之關聯度，而採寬嚴不同的審查基準，關聯度愈高，隱私權保
障愈為限縮；３、是否具有正當公共關切等語。
本院斟酌全辯論意旨，作成本解釋，理由如下：
基於人性尊嚴之理念，個人主體性及人格之自由發展，應受憲法保障
（本院釋字第六○三號解釋參照）。為維護個人主體性及人格自由發展，
除憲法已保障之各項自由外，於不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民
依其意志作為或不作為之一般行為自由，亦受憲法第二十二條所保障。人
民隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由（本院釋字第五三五號解
釋參照），自在一般行為自由保障範圍之內。惟此一行動自由之保障並非
絕對，如為防止妨礙他人自由，維護社會秩序所必要，尚非不得以法律或
法律明確授權之命令予以適當之限制。而為確保新聞媒體能提供具新聞價
值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公共意見與
達成公共監督，以維持民主多元社會正常發展，新聞自由乃不可或缺之機
制，應受憲法第十一條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容所不
可或缺之資訊蒐集、查證行為，自應為新聞自由所保障之範疇。又新聞自
由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行
為，亦保障一般人為提供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論
以監督政府，而從事之新聞採訪行為。惟新聞採訪自由亦非絕對，國家於
不違反憲法第二十三條之範圍內，自得以法律或法律明確授權之命令予以
適當之限制。
社會秩序維護法第八十九條第二款規定，無正當理由，跟追他人，經
勸阻不聽者，處新臺幣三千元以下罰鍰或申誡（即系爭規定）。依系爭規
定之文字及立法過程，可知其係參考違警罰法第七十七條第一款規定（三
十二年九月三日國民政府公布，同年十月一日施行，八十年六月二十九日
廢止）而制定，旨在禁止跟追他人之後，或盯梢婦女等行為，以保護個人
之行動自由。此外，系爭規定亦寓有保護個人身心安全、個人資料自主及
於公共場域中不受侵擾之自由。
系爭規定所保護者，為人民免於身心傷害之身體權、行動自由、生活
私密領域不受侵擾之自由、個人資料之自主權。其中生活私密領域不受侵
擾之自由及個人資料之自主權，屬憲法所保障之權利，迭經本院解釋在案
（本院釋字第五八五號、第六○三號解釋參照）；免於身心傷害之身體權
亦與上開闡釋之一般行為自由相同，雖非憲法明文列舉之自由權利，惟基
於人性尊嚴理念，維護個人主體性及人格自由發展，亦屬憲法第二十二條
所保障之基本權利。對個人前述自由權利之保護，並不因其身處公共場域
，而失其必要性。在公共場域中，人人皆有受憲法保障之行動自由。惟在
參與社會生活時，個人之行動自由，難免受他人行動自由之干擾，於合理
範圍內，須相互容忍，乃屬當然。如行使行動自由，逾越合理範圍侵擾他
人行動自由時，自得依法予以限制。在身體權或行動自由受到侵害之情形
，該侵害行為固應受限制，即他人之私密領域及個人資料自主，在公共場
域亦有可能受到干擾，而超出可容忍之範圍，該干擾行為亦有加以限制之
必要。蓋個人之私人生活及社會活動，隨時受他人持續注視、監看、監聽
或公開揭露，其言行舉止及人際互動即難自由從事，致影響其人格之自由
發展。尤以現今資訊科技高度發展及相關設備之方便取得，個人之私人活
動受注視、監看、監聽或公開揭露等侵擾之可能大為增加，個人之私人活
動及隱私受保護之需要，亦隨之提升。是個人縱於公共場域中，亦應享有
依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人活動領
域及個人資料自主，而受法律所保護。惟在公共場域中個人所得主張不受
此等侵擾之自由，以得合理期待於他人者為限，亦即不僅其不受侵擾之期
待已表現於外，且該期待須依社會通念認為合理者。系爭規定符合憲法課
予國家對上開自由權利應予保護之要求。
系爭規定所稱跟追，係指以尾隨、盯梢、守候或其他類似方式，持續
接近他人或即時知悉他人行蹤，足以對他人身體、行動、私密領域或個人
資料自主構成侵擾之行為。至跟追行為是否無正當理由，須視跟追者有無
合理化跟追行為之事由而定，亦即綜合考量跟追之目的，行為當時之人、
時、地、物等相關情況，及對被跟追人干擾之程度等因素，合理判斷跟追
行為所構成之侵擾，是否逾越社會通念所能容忍之界限。至勸阻不聽之要
件，具有確認被跟追人表示不受跟追之意願或警示之功能，若經警察或被
跟追人勸阻後行為人仍繼續跟追，始構成經勸阻不聽之不法行為。如欠缺
正當理由且經勸阻後仍繼續為跟追行為者，即應受系爭規定處罰。是系爭
規定之意義及適用範圍，依據一般人民日常生活與語言經驗，均非受規範
者所難以理解，亦得經司法審查予以確認，尚與法律明確性原則無違。
又系爭規定雖限制跟追人之行動自由，惟其係為保障被跟追者憲法上
之重要自由權利，而所限制者為依社會通念不能容忍之跟追行為，對該行
為之限制與上開目的之達成有合理關聯，且該限制經利益衡量後尚屬輕微
，難謂過當。況依系爭規定，須先經勸阻，而行為人仍繼續跟追，始予處
罰，已使行為人得適時終止跟追行為而避免受處罰。是系爭規定核與憲法
第二十三條比例原則尚無牴觸。至系爭規定對於跟追行為之限制，如影響
跟追人行使其他憲法所保障之權利，其限制是否合憲，自應為進一步之審
查。
考徵系爭規定之制定，原非針對新聞採訪行為所為之限制，其對新聞
採訪行為所造成之限制，如係追求重要公益，且所採手段與目的之達成間
具有實質關聯，即與比例原則無違。新聞採訪者縱為採訪新聞而為跟追，
如其跟追已達緊迫程度，而可能危及被跟追人身心安全之身體權或行動自
由時，即非足以合理化之正當理由，系爭規定授權警察及時介入、制止，
要不能謂與憲法第十一條保障新聞採訪自由之意旨有違。新聞採訪者之跟
追行為，如侵擾個人於公共場域中得合理期待其私密領域不受他人干擾之
自由或個人資料自主，其行為是否受系爭規定所限制，則須衡量採訪內容
是否具一定公益性與私人活動領域受干擾之程度，而為合理判斷，如依社
會通念所認非屬不能容忍者，其跟追行為即非在系爭規定處罰之列。是新
聞採訪者於有事實足認特定事件之報導具一定之公益性，而屬大眾所關切
並具有新聞價值者（例如犯罪或重大不當行為之揭發、公共衛生或設施安
全之維護、政府施政之妥當性、公職人員之執行職務與適任性、政治人物
言行之可信任性、公眾人物影響社會風氣之言行等），如須以跟追方式進
行採訪，且其跟追行為依社會通念所認非屬不能容忍，該跟追行為即具正
當理由而不在系爭規定處罰之列。依此解釋意旨，系爭規定縱有限制新聞
採訪行為，其限制係經衡酌而並未過當，尚符合比例原則，與憲法第十一
條保障新聞採訪自由之意旨並無牴觸。又系爭規定所欲維護者屬重要之利
益，而限制經勸阻不聽且無正當理由，並依社會通念認屬不能容忍之侵擾
行為，並未逾越比例原則，已如上述，是系爭規定縱對以跟追行為作為執
行職業方法之執行職業自由有所限制，仍難謂有違憲法第十五條保障人民
工作權之意旨。
憲法上正當法律程序原則之內涵，除要求人民權利受侵害或限制時，
應有使其獲得救濟之機會與制度，亦要求立法者依據所涉基本權之種類、
限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無
替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量，制定相應之法定程序。按
個人之身體、行動、私密領域或個人資料自主遭受侵擾，依其情形或得依
據民法、電腦處理個人資料保護法（九十九年五月二十六日修正公布為個
人資料保護法，尚未施行）等有關人格權保護及侵害身體、健康或隱私之
侵權行為規定，向法院請求排除侵害或損害賠償之救濟（民法第十八條、
第一百九十五條、電腦處理個人資料保護法第二十八條規定參照），自不
待言。立法者復制定系爭規定以保護個人之身體、行動、私密領域或個人
資料自主，其功能在使被跟追人得請求警察機關及時介入，制止或排除因
跟追行為對個人所生之危害或侵擾，並由警察機關採取必要措施（例如身
分查證及資料蒐集、記錄事實等解決紛爭所必要之調查）。依系爭規定，
警察機關就無正當理由之跟追行為，經勸阻而不聽者得予以裁罰，立法者
雖未採取直接由法官裁罰之方式，然受裁罰處分者如有不服，尚得依社會
秩序維護法第五十五條規定，於五日內經原處分之警察機關向該管法院簡
易庭聲明異議以為救濟，就此而言，系爭規定尚難謂與正當法律程序原則
有違。惟就新聞採訪者之跟追行為而論，是否符合上述處罰條件，除前述
跟追方式已有侵擾被跟追人之身體安全、行動自由之虞之情形外，就其跟
追僅涉侵擾私密領域或個人資料自主之情形，應須就是否侵害被跟追人於
公共場域中得合理期待不受侵擾之私人活動領域、跟追行為是否逾越依社
會通念所認不能容忍之界限、所採訪之事件是否具一定之公益性等法律問
題判斷，並應權衡新聞採訪自由與個人不受侵擾自由之具體內涵，始能決
定。鑑於其所涉判斷與權衡之複雜性，並斟酌法院與警察機關職掌、專業
、功能等之不同，為使國家機關發揮最有效之功能，並確保新聞採訪之自
由及維護個人之私密領域及個人資料自主，是否宜由法院直接作裁罰之決
定，相關機關應予檢討修法，或另定專法以為周全規定，併此敘明。
大法官會議主席 大法官 賴浩敏
大法官 蘇永欽
徐璧湖
林子儀
許宗力
許玉秀
林錫堯
池啟明
李震山
蔡清遊
黃茂榮
陳 敏
葉百修
陳春生
陳新民
協同意見書 大法官 蘇永欽
本席對於本號解釋的各項審查結論都敬表同意，但對理由書第六段於闡明社會秩
序維護法第八十九條第二款規定的意旨時，在確認其為保障身體權、行動自由、生活
私密領域不受侵擾的自由及個人資料的自主控制權後，隨即認定該規定「符合憲法課
予國家對上開自由權利應予保護之要求」，卻因此一「國家保護義務」的提出並無充
分論據，且在本解釋認定該規定符合保護義務也全無必要，而不得不有所保留。從防
衛性的基本權率爾推出國家的保護義務，對我國基本權教義學影響甚大，特就此部分
提出理由不同的協同意見。
一、德國憲法發展出來的基本權客觀面向諸多理論，回應了以規範審查為主的憲法法
院體制的特殊需要，但各理論仍有其不同的歷史背景、論證基礎與制度功能，在
參酌引進時不能不慎重。
德國二戰後從聯邦憲法法院實務開啟的基本權客觀面向討論，包括基本權的
制度性保障、第三人效力、國家保護義務及憲法的價值秩序等，使其審查抽象規
範時，不必把審查基礎侷限於狹隘的主觀基本權（指所有個別權利的總和），而
大幅強化了憲法對公權力的控制，特設憲法法院的價值因而更得彰顯。但此一超
越文義、在個別人民對抗國家的主觀權利之外為基本權規定添加其他足以拘束國
家的規範內涵，有無穩妥的憲政正當性，會不會不當限縮了民主多數決的空間，
仍有審慎探究的必要。
德國的理論與實務在進行相關論證時，固已窮盡其文本的耙梳、歷史的考據
、制度功能的分析、適用範圍的釐清與理論間一致性的辯疑，其憲政意義與功能
界線大體已得到認可，其中又以基本權的制度性保障與第三人效力受到最大的肯
定，甚至紛紛為外國繼受。但對於其大幅壓縮立法形成空間而可能快速導向「司
法國家」的警告，即在德國學界也不絕於耳。我國在嘗試參酌引進時，不能不考
量兩國憲法文本間，從結構到具體規定的巨大差異，歷史及社會條件的不同更不
待言，欠缺充分論據的套用，恐怕會引起比司法國家更嚴重的司法擅斷疑慮。我
國憲法在基本權利與基本義務外，另有基本國策的專章，近年增修條文就此部分
復多所增補，從宏觀的憲法結構來看，一方面，基本權和基本國策的規定隱隱然
為自由主義與社會主義理念的辯證保留了空間，大法官因此負有與時俱進加以整
合的任務，就此從基本權規定演繹若干客觀面向的內涵，固有其正面意義，但另
一方面，如慮及本已過於「實體化」的憲法，倘再不斷通過解釋創設國家的作為
或不作為義務，將使民主多數決的空間受到更大的壓縮，此時基於分權原則所生
的司法謙抑要求，對以維護憲政秩序為己任的大法官，應格外殷切。
二、制度性保障的理論對源於特定歷史並在歷史中成長鞏固的基本權，特別有其說服
力。較晚才在德國發展出來的第三人效力理論，則有其戰後價值哲學的理念基礎
和德國特殊的歷史經驗提供參據。
所謂基本權的制度性保障，對源於自身歷史並在歷史中成長鞏固的基本權，
本可從憲法的「前理解」得到支持，比如我國的應考試服公職權與公開競爭的考
試制度。即使不屬於此種情形，人權清單在國際間複製之際，連同伴隨其成長的
制度經驗一起繼受，如英國的人身保護令狀制度、土地徵收補償制度、集會遊行
禁制區制度，或德國訴訟權的法官法定制度等，只要適度考量國情的差異，也都
不難得到支持。我國過去引進的制度性保障理論，對民主憲政的建構有其正面意
義，如釋字第三八○號解釋從講學自由推及大學自治，但也有明顯濫用之例，如
釋字第三八六號解釋有關無記名證券掛失的所謂制度性保障。整體而言，只要論
證謹慎，特別是注意其與憲法基本國策規定間的調合，應屬合理穩妥的解釋方法
。
基本權第三人效力的理論所以會在戰後德國快速生根，和其戰前社會核心價
值崩頹以致人權空洞化的經驗有明顯關聯，至於能在許多國家也帶動相關討論，
除了類似經驗外，還因為此一理論對於國家與社會交疊、管制與自治相互為用的
現代社會，有其特別的調適功能。至於方法上，德國憲法法院是通過對概括條款
或不確定概念的價值填充，來說明基本權為何可以從公權力跨界規範私法關係（
間接效力），其他國家或沿襲相同方法，或區分不同的跨界類型，而有不同的論
述，也有直接以憲法規定者（瑞士）。我國的民事法院從民國七十年代中期開始
，也針對禁止競業條款、銀行單身條款、經紀合約中的限制表演活動條款或大樓
規約中的禁止法定傳染病條款等，逐漸擴張運用此一理論，雖然判決很少能清楚
的說明其推論過程，但從結果看多數案例還算相當穩妥。
三、至於所謂基本權的保護義務，不論從私權與基本權的本質不同，或我國基本權類
型的多樣來看，都很難建立清楚的理論。解釋實務迄今創設的保護義務，究其本
質多數只是某些私權的「對國家效力」。
說到基本權的保護義務，或保護功能，就必須先說清楚要保護什麼。以國家
為一定給付為內容的基本權，如受國民教育權，國家的給付義務本應完全，就此
對於國家並不需要另課保護義務，最多就是排除第三人對國家給付的妨害，但這
也應包含在完全給付的範圍。使人民參加統治權行使的基本權，如選舉、罷免、
創制、複決、應考試服公職，國家也負有建立程序、制度並投入足夠資源以確保
其完成的作為義務，當然也包括第三人妨害的排除，如在選罷法中加入妨害投票
的罰則。所謂的保護義務對於這些本質上已屬其主觀基本權內容者而言，明顯只
是畫蛇添足。至於最古典的、對於自由主義憲法也是最核心的防衛性基本權，顧
名思義即以國家的不作為為其義務，對於人民而言，國家的不作為本身就是對該
基本權最完整的保護，所以作為性質的所謂保護義務，在此應該也不是以國家的
侵害為對象，而是針對第三人的妨害。惟因為這是消極防衛的基本權，不同於前
兩種課予國家作為義務的基本權，此時確實是在對抗國家作為的權利以外，另外
增加了使國家為一定行為的義務，不能說沒有實質意義。所以德國發展出來的保
護義務，主要也是針對此類基本權。至於保護義務是國家片面對所有防衛性基本
權主體的義務（客觀面向），或基本權主體也有一定的請求權（主觀面向），即
在德國也還沒有定論。
然而如果說基本權可衍生國家的保護義務，按正常的語義邏輯應該僅指對該
基本權的保護，一如前面說的，就是排除第三人對「該基本權」的妨害，但基本
權既為人民對國家主張的權利，第三人如何妨害？在國家負有作為義務的情形，
第三人介入使國家不能為完全給付就是妨害，其實還比較可以想像，比如中國大
陸在西元 2001 年發生的齊玉苓訴陳曉琪案，被告冒原告之名在學校註冊而侵害
了原告對國家的受教育權，即為一例。只是此時原告基於其受教育權本來就可以
請求更正，無另行主張保護義務的必要。對於防衛性的基本權，第三人如何妨害
，反而特別不易索解。
防衛性基本權中，以使個人在一定社會領域中保有自由活動與發展空間，排
除國家干預的各種自由權，如言論自由、遷徙自由、宗教自由、營業自由等，以
及本解釋概括補充這些自由權所不及的一般行為自由，固然是單純國家取向的基
本權，而且以國家公權力的不作為為其內容，無公權力的私人根本無從妨害。即
使性質上為存續保障（Bestandsschutz）的基本權，如人格權、財產權，或前述
自由權未能涵蓋的身體自由，是否有可能受到第三人妨害，也還有待斟酌。因為
這些權利，在民法上都有對應的權利，也就是民法第十八條規定的一般人格權，
第一百九十五條規定的特別人格權─身體、健康、名譽、自由（此處僅指身體自
由）、信用、隱私、貞操等，及物權編規定的物權，債權編規定的債權，各種智
慧財產權法規定的智慧財產權等，因此從外觀上，私人和國家公權力同樣處於可
妨害的地位。但這些私權和相應的基本權，比如民事財產權和憲法保障的財產權
，民事隱私權和基本權性質的隱私權，除了其內涵未必相同，權利的發生脈絡也
不盡一致外，縱使認為內涵相同，其權利對象一為立於平等地位的他人，一為所
有公權力主體，仍然不能任意混為一談，以為對抗國家的基本權當然可以轉移用
來對抗私人。在第三人妨害的情形，其實只有私法性質的權利需要保護，至於國
家取向、使用相同或類似概念的基本權，則仍然沒有受保護的需要，因此也無從
課予國家任何保護義務。
以本案處理的跟追行為而言，社會秩序維護法要保護的絕對不是對抗國家的
身體權或隱私權（不是針對公務員的跟追），而是對抗私人的身體權或隱私權，
或者更精確的講，本以保障「公共秩序」和「社會安寧」為其主旨的社會秩序維
護法，僅因這類私權妨害行為易滋糾紛而影響公共秩序、社會安寧，才要通過警
察權的即時行使來控制事態發展，警察權的介入私權爭議也才有其正當性。嚴格
而言，其功能不在強化既有的民事保護制度，最多只是附帶的私權保護，其主要
的保護法益仍然是公共秩序、社會安寧。但無論如何，都與「基本權」的保護無
關，也根本不發生所謂基本權衝突（或倒過來說，國家義務衝突）的問題。真正
需要調和的基本權衝突，是像管制交通，犧牲部分人民的一般行為自由，以保護
另一部分人民的集會自由。就本案而言，本院大法官需要審查的應該只有社會秩
序維護法對跟追人的一般行為自由或新聞採訪自由所加限制，是否符合比例原則
的問題，被跟追人受到保護的身體權、行動權、隱私權和資訊自主權都屬私權性
質，僅能作為與限制跟追人基本權相權衡的「公共利益」納入比例原則的審查。
除非賦予這些私權特別的「對國家效力」，認定國家有保護義務，而非僅保護權
限，不能輕易以被跟追人的私權和跟追人的一般行為自由、新聞採訪自由之間有
「基本權衝突」，從而發生如何調和憲法上權利和義務的特殊問題（此時無憲法
第二十三條比例原則的適用），本號解釋對其間的微妙差異沒有掌握得很準確，
原因就在有意無意的預設了國家對所有基本權都有某種「保護義務」。
因此，輕易把排除第三人妨害的民事或刑事法律，或本案的社會秩序維護法
詮釋為國家履行其對基本權的保護義務，邏輯上都有相當明顯的跳躍。還不必質
疑此一義務憲法上的依據為何，即以此類法律為國家履行對基本權的保護義務，
在定性上已經失準。不過即使正確定性為私權的保護規定，仍非必然僅屬立法自
由形成的空間，適當的憲法連結，使其內容仍然可以受到一定程度的憲法控制，
只要有穩妥的論證，非無可能。只是像這樣在基本權和私權夾纏而沒有任何方法
論控制下所作的憲法認定，除了製造觀念的混亂外，看不出有何實益。
四、本院解釋實務中已有若干先例提及基本權保護義務，但都沒有說明此一義務的憲
法依據，真正以此義務為基礎作成合憲性審查的僅有一例，不幸的也因未能釐清
其憲法基礎，實際上只是不當的介入了實務所採的法律解釋。
本院過去解釋中以受益權為基礎，對公權力給付是否不足作審查者，如釋字
第四二二號解釋，因為本來即屬受益權的內涵，無必要另從「保護義務」的角度
去說明，已如前述。針對防衛性基本權最早明確提及保護義務的是釋字第四四五
號解釋，解釋文即具體闡明：「國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場
所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行」。但如何從憲法第十四條所
宣示的、消極防衛性質的集會自由，推出前述作為義務，卻未見任何說明。該號
解釋實際上也並未以此一保護義務為基礎從應作為而未作為的角度去對集會遊行
法進行審查。本席認為，集會遊行法第二十四條第二項規定：「主管機關依負責
人之請求，應到場疏導交通及維持秩序」，確實不僅為立法的政策，而可認為國
家在此負有某種憲法的義務，其理論基礎在該號解釋理由書其實已經觸及：「集
會自由以集體方式表達意見，為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式
，主動提供意見於政府，參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消
極方面應保障人民有此自由而不予干預；積極方面應提供適當集會場所，並保護
集會、遊行之安全，使其得以順利進行。」換言之，在現代民主政治之下，人民
的參政權應不止於定期的選舉和不定期的罷免、創制、複決，對於組織力較弱的
弱勢族群，或難以組織的族群（如消費者），臨時性的集會、遊行即為不可或缺
的參政方式，此一理解下的集會自由，應不僅為防衛性的自由權（status
negativus） ，同時也是一種使人民取得主動地位（status activus）的參政權
，德國學者及實務多持此說。從此一參政權的內涵，即可推演出國家積極保護遊
行者的義務。足見防衛性基本權仍有可能發生國家的保護義務，但其立論基礎只
能分別從其權利的本質、歷史及功能上去探究，不能全稱的一筆帶過，從天而降
。
從防衛性基本權衍生國家的保護義務，並以其作為審查基礎的唯一案例是釋
字第六七一號解釋，其解釋文明確認定：「憲法第十五條關於人民財產權應予保
障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能
，不得因他人之法律行為而受侵害。」類此的闡明在釋字第四○○號解釋中即已
首次出現：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財
產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人
之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」但該號解釋處理的是公權
力的限制，公權力不侵害本來就屬於防衛性基本權的內涵，因此和保護義務無關
。釋字第六七一號解釋首次以「免於遭受第三人之侵害」為財產權所生的保護義
務，對土地登記規則第一百零七條是否符合此義務進行審查。簡言之，共有人將
應有部分設定抵押的法律行為，因土地登記規則該規定使抵押權轉載於其他共有
人於分割後取得的單獨所有物上，有侵害其財產權之虞，此一平行主體間的法律
行為即使真有侵害他人財產權的問題，為何會以基本權性質的財產權來作行政命
令有無「違憲」的檢驗？顯然即以財產權課予國家防止被第三人侵害的保護義務
，因此國家雖未「限制」人民的財產權，若未提供任何保護或保護不足，使人民
財產權受到第三人的侵害，同樣可能構成財產權規定的違反。該號解釋最後是以
合憲法律解釋的方法，認為「於拍定後，因拍定人取得抵押權客體之應有部分，
由拍定人與其他共有人，就該不動產全部回復共有關係，其他共有人回復分割前
之應有部分，經轉載之應有部分抵押權因已實行而消滅，從而得以維護其他共有
人及抵押權人之權益。」從而認定土地登記規則的該規定並未牴觸憲法財產權的
規定，也就是對其他共有人及抵押權人的財產權並無保護不足，已經符合了財產
權的保護義務。
釋字第六七一號解釋對於防衛國家的財產權為何可生私法財產權的保護義務
，從而必須提供足夠保護以對抗第三人的侵害，仍然沒有任何闡明其憲法的基礎
為何，似乎又是當然之理。本席認為民事法規對私財產權的保護，的確應該不只
是立法政策的決定，不論為了落實財產權真正要保障的私人自主空間，作為市場
經濟的基礎結構，也就是財產權的制度性保障（另可從憲法第一百四十五條、第
一百四十八條等加以印證）；或者從民事自治性法規的體系正義角度，都可以對
私財產權有無受到保護，或保護是否不足去作憲法層次的檢驗。該號解釋最後以
合憲法律解釋的方法，實質上改變了學說與實務對共有不動產分割不因嗣後應有
部分抵押權實行而受影響的解釋，如果從市場經濟制度性保障的觀點，或民事財
產法體系正義的觀點來檢驗，都明顯無必要且不合理，此處不贅。但本院唯一以
基本權保護義務為審查基礎的解釋，也就因為義務的憲法基礎不明確，竟成了強
以法律解釋加諸民事實務的藉口，實值警惕。
五、本院在本案並無程序義務作有無違反保護義務的審查，本號解釋雖在理由書中提
到保護義務，並作了未違反的認定，但顯非本號解釋審查的重心，再次一筆帶過
的認定國家對四種防衛性基本權負有保護義務，殊無必要。
本號解釋在理由書第六段末尾神來一筆的寫道：「系爭規定符合憲法課予國
家對上開自由權利應予保護之要求」，再次未交代具體的憲法基礎為何，也未說
明以何種方法和標準審查此一義務是否已經履行，在聲請人並未具體主張，多數
大法官顯然也未真正納入爭點的情況下，僅以旁論的方式在理由書中一筆帶過，
其意義何在？是否藉此宣示所有基本權，或至少所有防衛性基本權，都內涵保護
功能，國家都負有一定的排除第三人侵害的義務？仍然不是很清楚，本席認為只
能視為無意義的贅語，否則後果堪虞。
即使在原創國的德國，到今天也還沒有發展出一套完整的保護義務理論，其
憲法法院有關保護義務的實務，仍以兩次墮胎案判決，針對生命權認定的保護義
務最受肯定。依一般的法感，完全無自衛能力的胎兒，其私法上的生命權也確實
需要課予國家積極保護義務，以與母親憲法上的身體自主權、隱私權等相調和。
本號解釋涉及的私法上的身體權、行動自由權亦同。除了這些權利在憲法和私法
上的內涵完全一致，而特別有利於保護義務的建構外，其憲法上的基礎仍須審慎
尋覓，其為受益性的生存權，憲法第一百五十五條、第一百五十六條、第一百五
十七條、增修條文第十條第六項，還是法治國原則中的私人暴力禁止原則？都還
需要作通盤縝密的思考，無論如何不宜在無關宏旨的案件中輕易作籠統的宣示。
至如生活私密領域不受侵擾的自由及個人資料的自主控制權，在不同範圍內排除
國家干預（基本權），和私人侵害（私權）以外，國家是否還有積極保護的義務
，甚至如本號解釋所涉跟追行為的特別規範，解釋上基於憲法要求，而不只是單
純解釋方法上的所謂規範功能變遷，「必須」擴及新聞採訪目的的跟追？恐怕還
要找到很強的理由來證立。本號解釋在此部分論述的輕率，自不足訓。
協同意見書 大法官 林錫堯
茲就多數意見於解釋理由書指出，系爭規定（指社會秩序維護法第八十九條第二
款，以下同）縱對以跟追行為作為執行職業方法之執行職業自由有所限制，仍難謂有
違憲法第十五條保障人民工作權之意旨部分，表示個人意見如下：
一、工作權之保障範圍
（一）基本權保障範圍之意義
基本權利應受憲法保障，各基本權主體得以之對抗公權力之侵害（註一）
，然基本權利之行使並非毫無限制，因而產生了各該基本權之保障範圍（
Schutzbereich） 如何劃定及後續基本權有無受公權力限制（或侵害）、該限
制是否合憲等相關問題之討論（註二）。依一般所慣用的基本權侵害審查模式
觀察，主要係由保障範圍之劃定、是否構成基本權限制之認定、限制行為是否
具憲法上正當性三項依序探究，並以各該基本權之保障範圍應如何劃定為其首
要解決之問題（註三）。倘某一公權力行為（如本案系爭規定處罰跟追行為）
並未干涉某種基本權（如工作權）之保障範圍，則該公權力行為並未對此種基
本權構成限制，自不生該公權力行為是否牴觸此種基本權而違憲之問題。
憲法保障基本權，首在保障各個不同之生活領域免於國家公權力干涉之自
由。因此，所謂基本權的保障範圍（註四），乃指憲法所保障之各種自由所涵
蓋之各個領域（註五），而各個基本權之保障標的僅屬整個生活實踐之片段而
已，其範圍，應就各個基本權解釋認定之。具體而言，基本權的保障範圍可能
是行為方式（如意見之表現）、可能是法益（如生命、健康）、可能是基本權
主體之特徵（如性別、血緣）、亦可能是基本權主體所受之情況（如權利受侵
害）等（註六）。保障範圍的寬窄，攸關各行為是否被納入各該基本權利之保
障範圍，倘採較為嚴格之方式劃定保障範圍，則若干行為或事項自始不納入保
障範圍內，當無更進一步討論公權力行為限制該行為或事項是否合憲之問題。
至於保障範圍之界定，德國聯邦憲法法院及學說多數認為應採取廣義之解釋方
式為之（註七）。但不論係採廣義或狹義，基本權之保障範圍有其界限，應無
疑義。基本權的保障範圍加以確立後，方得探討後續限制是否合憲等問題。
關於基本權之保障範圍與界限，應依憲法解釋方法得出。有些基本權憲法
本身已可直接發現其保障範圍之界限（註八），例如：依憲法第十二條法條文
義可知其保障範圍限於具有秘密性之通訊；另可能就基本權之保障附加某種要
件，例如：資訊自由權之保障範圍不包括一般來源可得之資料在內（註九）。
但經常必須經由體系性解釋，就各個基本權之相互關係劃出界限：首先，當某
一特殊基本權涵蓋另一較具一般性之基本權構成要件全部，且更須具備其他要
件時，前者即具有特殊性，基於此項特殊性，必須不在特殊基本權之保障範圍
內，始屬一般性之基本權保障範圍，如特殊自由與一般行為自由之關係（註十
）。其次，不具特殊關係之基本權相互關係上亦可發現其界限，例如；職業自
由與財產權之間（註十一）。再者，基本權保障範圍之劃定，與基本權之侵害
不同，不受比例原則之審查（註十二）。當立法者對某種自由權之行使有所規
定時，有時具有形成該自由權保障範圍之意義，對此種形成保障範圍規範之合
憲性審查，應在於審查立法者是否已就相關之利益賦予應有之重量而加以適當
之衡量與調和，此種審查，與對法律限制基本權之合憲性審查不同（註十三）
。
（二）我國釋憲實務及學說對工作權保障範圍之描述
對於工作權內涵的描述，從釋字第四○四號解釋（註十四）以降，開啟了
較為具體的探討。釋憲實務觀察多以「從事工作並有選擇職業之自由」（釋字
第五一○號、第六一二號、第六三七號解釋）、「人民選擇職業之自由」（釋
字第五八四號、第六三四號解釋）等作為工作權之內涵。而近期釋字第六五九
號解釋理由書：「職業自由為人民充實生活內涵及自由發展人格所必要，不因
職業之性質為公益或私益、營利或非營利而有異，均屬憲法第十五條工作權保
障之範疇。」釋字第六八二號解釋理由書：「人民之工作權受憲法第十五條所
保障，其內涵包括選擇及執行職業之自由……」，可看出職業自由即屬我國憲
法第十五條工作權保障範圍之內（註十五）。
雖將職業自由納入工作權之保障範圍中，本案仍存在著一項根本性問題，
即：跟追他人是否屬職業自由之保障範圍？
二、跟追他人並非屬職業自由之保障範圍；系爭規定處罰跟追行為並未限制工作權
（一）跟追他人並非屬職業自由之保障範圍
我國對於涉及侵害工作權之問題，往往援用德國職業自由限制之階層理論
（Stufentheorie） （註十六）加以審查。而跟追是否為職業自由所保障，應
先就職業自由之保障範圍加以確立。
學者指出職業自由之內涵為：1.選擇職業的自由權；2.選擇工作場所的自
由；3.選擇教育場所的自由；4.執行職業的自由；5.禁止強迫從事特定工作；
6.消極職業自由，亦即不從事職業的自由（註十七）。而所謂執行職業自由，
可包涵與「職業活動及其地點、內容、範圍、期間、表現形式、步驟、工具」
有關之各種實施方式（註十八）。
然而多數意見已指明，系爭規定所稱跟追，係指「以尾隨、盯梢、守候或
其他類似方式，持續接近他人或即時知悉他人行蹤，足以對他人身體、行動、
私密領域或資訊自主構成侵擾之行為」，於此定義下，跟追即屬侵擾他人之行
為，實已對他人行使其個人權利產生阻礙，除非基於保護更重要之權利，否則
殊難即謂他人就此種侵擾行為負有忍受之義務，故縱認跟追行為屬執行職業之
方法，亦難謂其屬職業自由（工作權）之保障範圍。再者，依憲法第二十二條
規定意旨，該條所保障之各種權利，以不妨害社會秩序公共利益為限，始受憲
法保障，茲舉輕以明重，憲法未明列之權利尚受此界限，則憲法明列之權利當
無由作不同處理而不予適用，基於此種觀點，參酌社會通念，吾人殊難以侵擾
他人之跟追為職業自由（工作權）之保障範圍，而逸脫此種界限（註十九）。
固然，所謂妨害社會秩序公共利益之保障界限，宜審慎認定，以免過度限縮基
本權，但不可忽視的是，一般人民多享有工作權，吾人總不宜對人民宣告：您
有工作權，所以您有權跟追而侵擾他人（註二十）。亦因此，更顯示基本權保
障範圍之劃定，具有符合社會期待之功能（註二十一）。
劃定工作權之保障範圍後，縱認跟追係屬執行職業之方式，系爭規定是否
即屬針對職業自由（工作權）所為之限制？換言之，系爭規定有無侵害工作權
因而必須對系爭規定進行是否符合憲法（尤其是否符合憲法第二十三條之比例
原則）之審查？容有討論之餘地（註二十二）。
當公權力行為強制規範或影響職業選擇或職業執行，即可能侵害職業自由
，而構成對工作權之侵害。關於職業自由之侵害，參照德國聯邦憲法法院裁判
與學者之見解，不能僅因法規或其適用或其他公權力措施在特定情況下對職業
活動有所影響，即認該公權力行為已侵害職業自由，必須該公權力行為係以規
律職業活動為目的，亦即必須有「規律職業之意圖」（berufsregelnde
Tendenz） ，始足當之；如欠缺此種目的，僅可能構成對一般行為自由之侵害
。蓋如不採此種見解，則幾乎所有對職業活動有所影響之經濟法規均不免構成
對職業自由之侵害。又所謂「規律職業之意圖」，不僅指立法者已顯示其對職
業活動之直接干涉或以此為其終局目的（即主觀的規律職業意圖，例如：規定
某種職業活動應經許可或申報等），亦可能因法規變更職業執行之基本條件且
與職業執行有密切關聯（尤其對職業執行有重大影響之情形），而構成對職業
自由之侵害（即客觀的規律職業意圖）（註二十三）。
按解釋理由書業已說明，系爭規定旨在禁止跟追他人之後，或盯梢婦女等
行為，以保護個人之行動自由，亦寓有保護個人身心安全、資訊自主及於公共
場域中不受侵擾之自由。準此，系爭規定處罰任何人無正當理由之跟追行為，
其目的顯然不在限制新聞採訪者之採訪行為或其他執行職業之行為，雖其適用
之結果附帶影響新聞採訪或執行職業之工作效果，仍不能據此逕認系爭規定具
有規律職業活動之目的，核諸上開說明，自無由認其係限制職業自由（工作權
）之規定。
註一：此即基本權之主觀功能。
註二：德國學界對於基本權限制有甚多討論，本文不詳加論述。學者將基本權限制之
憲法上正當性依據，分為下列三種：憲法上直接限制、憲法上隱含限制（或稱
內在限制）及法律上限制（參見：林錫堯，〈基本權之限制〉，法學叢刊第
120 期，1985 年 10 月，頁 64） 。德國有關基本法或國家法之著作於討論
基本權總論時大多有所說明。另學者有謂：從基本權利觀察，基本權利之保障
範圍或可認為係從積極面，而基本權利之限制乃為消極面（李建良，〈基本權
利理論體系之構成及其思考層次〉，收錄於氏著《憲法理論與實踐》（一），
學林，2003 年 2 月，二版，頁 80） 。又認為：相較於一般慣用之基本權
侵害審查模式，德國聯邦憲法法院曾經以「保障內涵─合憲限制」之審查模式
面對基本權侵害；惟德國學界則以此操作模式可能未區分基本權利之保障範圍
與限制，使保障範圍未確定而與基本權侵害正當化判準混淆，認此種操作模式
並不理想（王韻茹，〈淺論德國基本權釋義學〉，成大法學第 17 期，2009
年 6 月 15 日，頁 100-114）。本文以為，不論是基本權之保障範圍之問題
，或是憲法上隱含限制之問題，均有研究價值，尤其各該理論如何在違憲審查
過程中具體落實，尚有發展之空間。
註三：基本權利保障範圍之界定，其意義之一在於判斷基本權利是否受到侵害的前提
要件。可參閱李建良，〈基本權利理論體系之構成及其思考層次〉，收錄於氏
著《憲法理論與實踐》（一），學林，2003 年 2 月，二版，頁 75。
註四：基本權的保障範圍可分為「人的保障範圍」與「事物的保障範圍」，本文係著
眼於「事物的保障範圍」。
註五：Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches Staatsrecht, 2005,
§19Ι；Bodo Pieroth/Bernhard Schlink, Grundrechte, 20. Aufl.,
Heidelberg, 2004, Rn. 195ff.
註六：Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz（Kommentar）, 2007, Vorb.
vor Art. 1 Rn. 19.
註七：主張保障範圍應從嚴解釋者係認為應區分生活領域與保障領域，基本權之保障
應限於重要事項。主張保障範圍應從寬解釋者，係認為基本權之保障範圍與基
本權之限制應有區別，不可將限制基本權之理由作為論述認定基本權保障範圍
之依據。可參閱：Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches
Staatsrecht, 2005,§19Ι3. 中文文獻亦可參閱：吳庚，《憲法的解釋與適用
》，自刊，2004 年 6 月，三版，頁 129；王韻茹，〈淺論德國基本權釋義
學〉，成大法學第 17 期，2009 年 6 月 15 日，頁 101；王鵬翔，〈論基
本權的規範結構〉，臺大法學論叢第 34 卷第 2 期，2005 年 3 月，頁
53。
註八：Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches Staatsrecht, 2005,
§19Ι1; Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz（Kommentar）,
2007, Vorb. vor Art. 1 Rn. 20.（基本權保障範圍之界限與基本權之限制不
同，僅後者始受比例原則之審查）。
註九：Michael Kloepfer, Verfassungsrecht BandⅡ 2010, §51Rn. 11.
註十：Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches Staatsrecht, 2005,
§19Ι2，§18Ⅳ1. （此種特殊性，亦可能在個別情形下（非一般情形），因
特殊基本權之要件涵蓋一般基本權之要件而成立）。
註十一：Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches Staatsrecht,
2005, §19Ι2.
註十二：Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz（Kommentar）, 2007, Vorb.
vor Art. 1 Rn. 37.
註十三：Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches Staatsrecht,
2005, §19Ι4.
註十四：司法院釋字第一九一號及第二○六號解釋皆提及憲法第十五條，惟並未就工
作權之內涵多加闡述。釋字第四○四號解釋文：「憲法第十五條規定人民之
工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。」吳庚大法
官曾於該號解釋中所提之不同意見書，對於工作權之保障範圍有所描述：「
工作權之保障範圍應為：（一）凡人民作為生活職業之正當工作，均受國家
之保障，且屬工作權之核心部分。（二）人民有選擇工作及職業之自由，國
家不得違背個人意願強迫其就業或工作。（三）取得各種職業資格者，其職
業活動範圍及工作方法之選擇，亦受憲法之保障，法律或各該職業之自治規
章雖得加以規範，但均不應逾越必要程度。從而，憲法第十五條工作權之保
障與德國基本法所保障之職業自由，不僅概念上有間，其本質內容亦不盡相
同，則該國聯邦憲法法院裁判先例所建立之三階段理論（
Drei-Stufen-Theorie）， 即非所能全盤接受。」
註十五：亦有學者認為從釋字第四六二號解釋理由書及釋字第五八四號解釋文觀察，
工作權與職業自由殆屬相同的概念（李建良，〈經濟管制的平等思維─兼評
大法官有關職業暨營業自由之憲法解釋〉，收錄於氏著《人權思維的承與變
》，新學林，2010 年 9 月，頁 69 ；亦可參閱李惠宗，《憲法要義》，
元照，2008 年 9 月，頁 234 以下對於工作權保障範圍的描述）。惟亦
有論述以為，我國憲法第十五條工作權，並非全然等同職業自由，而有其特
殊性；且工作權之性質，是否具社會權之色彩，亦有不同見解。此可參閱黃
越欽大法官於釋字第五一四號解釋不同意見書中，對於工作權、職業選擇自
由權、營業自由權三者之不同論述及吳庚大法官所著《憲法的解釋與適用》
一書中，重新描述工作權之保障範圍：「（一）人民得依其工作能力自由的
選擇工作，並獲得合理的報酬。（二）國家有義務實施最低工資，監督雇主
改善工人與勞動者的工作條件。（三）對欠缺工作能力者，各級政府應依其
志願辦理職業訓練；對已從事工作或勞動者也可實施技能鑑定及證照制度（
釋字第四○四號解釋所稱工作之方法及應具備的資格或其他要件，得以法律
為適當之限制，當然指此點而言）。（四）舉辦維護工人與勞動者生計的社
會保險，包括疾病、傷殘、失業及年金等項目，乃國家應負的責任。（五）
工人與勞動者有權組織工會，並行使團結、團體協約及爭議之權，必要時並
得發起罷工。」（吳庚，《憲法的解釋與適用》，自刊，2004 年 6 月，
三版，頁 279）
註十六：亦有稱為三階理論（Drei-Stufen-Theorie）， 分別對於執行職業方面、選
擇職業自由主觀要件以及選擇職業自由客觀要件區分不同的審查要件（許志
雄，〈職業規制與保留的違憲審查（上）〉，法學新論第 19 期，2010 年
2 月，頁 28-29）。
註十七：許育典，《憲法》，元照，2008 年 2 月，二版，頁 275。亦有論者認職
業自由之內容，係指人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，亦即職業選
擇自由、工作職位選擇自由及從事工作活動之自由，亦即有開業、停業與否
及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由等（陳慈陽，《憲法學》，自
刊，2004 年 1 月，初版，頁 556）。
註十八：Michael Kloepfer, Verfassungsrecht BandⅡ 2010, §70Rn. 34.
註十九：此與前開所稱之憲法上隱含限制實有關聯。國內亦有論者以為憲法第二十二
條為隱含限制之規定，可參閱：王鵬翔，〈論基本權的規範結構〉，臺大法
學論叢第 34 卷第 2 期，2005 年 3 月，頁 36 ；吳庚，《憲法的解釋
與適用》，自刊，2004 年 6 月，三版，頁 95-98。
註二十：於此可能產生基本權相互對立之「基本權衝突」（Grundrechtskollision）
。對基本權衝突之解決，德國聯邦憲法法院是透過利益衡量原則（
Grundsatz der Guterabwagung） 加以解決。我國對於此種利益衡量，多在
基本權利侵害審查模式中的限制是否合憲之問題上加以判定。然而，前已述
及，倘無保障範圍之確認，自無後續限制是否合憲之審查，故基本權衝突可
能成為劃定基本權保障範圍之方式之一；但亦可能成為基本權之憲法上隱含
限制（內在限制）之成因，無論採取何一見解，均足使各該基本權在憲法價
值體系上進行調和，而為憲法層次的利益衡量。同時對此種衡量之審查，與
依憲法第二十三條對依據法律限制基本權之合憲性審查，容有不同。凡此種
種問題，尚有待深入探討。
註二十一：按生活之行為事實，常涉及多數基本權，故跟追行為雖不在職業自由（工
作權）之保障範圍內，仍可能為其他基本權所保障（如新聞自由、一般行
為自由），但仍須先劃定各該基本權之保障範圍，確認跟追行為係在其保
障範圍之內，並經確認系爭規定處罰跟追行為係限制該種基本權後，始就
系爭規定是否違憲進行審查。
註二十二：本文於此所探究的，僅特定於職業自由（工作權）此一基本權，且係針對
公權力之規律行為，而不涉及事實行為等是否侵害基本權之判斷問題。
註二十三：Michael Kloepfer, Verfassungsrecht BandⅡ 2010, §70Rn. 54f.;
Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger, Deutsches Staatsrecht,
2005,§30Ⅱ. ；另詳見Hans D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz（
Kommentar）, 2007, Art. 12 Rn. 11ff.
協同意見書 大法官 黃茂榮
本件解釋多數意見認為：「社會秩序維護法第八十九條第二款規定，旨在保護個
人之行動自由、免於身心傷害之身體權、及於公共領域中得合理期待不受侵擾之自由
與個人資料自主權，而處罰無正當理由，且經勸阻後仍繼續跟追之行為，與法律明確
性原則尚無牴觸。新聞採訪者於有事實足認特定事件屬大眾所關切並具一定公益性之
事務，而具有新聞價值，如須以跟追方式進行採訪，其跟追倘依社會通念認非不能容
忍者，即具正當理由，而不在首開規定處罰之列。於此範圍內，首開規定縱有限制新
聞採訪行為，其限制並未過當而符合比例原則，與憲法第十一條保障新聞採訪自由及
第十五條保障人民工作權之意旨尚無牴觸。又系爭規定以警察機關為裁罰機關，亦難
謂與正當法律程序原則有違。」本席對於本號解釋之結果雖敬表贊同，惟鑑於相關問
題有關論據尚有補充的意義，爰提出協同意見書如下，敬供參酌：
壹、審查標的
社會秩序維護法第八十九條第二款規定：「有左列各款行為之一者，處新臺
幣三千元以下罰鍰或申誡：……二、無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽者。」
解析其要件有三：跟追他人、無正當理由及經勸阻不聽。其法律效力為：處
新臺幣三千元以下罰鍰或申誡。社會秩序維護法第四十三條第一項規定，違反該
條規定之行為，應由警察機關裁罰。
聲請人質疑上述規定之構成要件欠缺明確性、法律效力不符比例原則及處罰
程序未採法官保留不符正當法律程序的要求。
貳、衝突之基本權利
社會秩序維護法第八十九條第二款係關於跟追之一般的規定，適用於為各種
目的而跟追之人。有疑問者為：就記者為採訪而跟追的情形，是否亦適用該款規
定？此為私人之個人生活私密領域免於他人侵擾、及個人資料之自主控制、行動
自由、人身安全之基本權利與（媒體或公民）記者為採訪或收集資訊而為跟追之
採訪權利的衝突問題。
一、被跟追方之基本權利
在跟追，被跟追人可能受影響之權利為：人身安全、隱私權、資訊自主及自
由來往、停留之行動自由。這些在民法上皆與人格權之保護有關：身體、自由、
隱私（民法第一百九十五條參照）。
民法第十八條第一項規定：「人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有
受侵害之虞時，得請求防止之。」這適用於全部人格權。只有關於損害賠償之請
求才有同條第二項之限制：「以法律有特別規定者為限」。是故，人格權受侵害
者在民事責任上，如果只是要請求法院判令侵害者除去其侵害，或請求防止侵害
，並無規範基礎之欠缺。
法院依上開規定命侵害人除去侵害之一定行為，並經依法聲請強制執行，而
侵害人不為履行時，執行法院得對債務人（侵害人）處新臺幣三萬元以上三十萬
元以下之怠金。其續經定期履行而仍不履行者，得再處怠金或管收之（強制執行
法第一百二十八條第一項）。其以判決禁止債務人為一定之行為，並經依法聲請
強制執行，而債務人不履行時，執行法院得對債務人（侵害人）處新臺幣三萬元
以上三十萬元以下之怠金。其仍不履行時，得再處怠金或管收之（強制執行法第
一百二十九條第一項）。
雖然民法第十八條第二項規定：「人格權受侵害時，以法律有特別規定者為
限，得請求損害賠償或慰撫金」。但因民法第一百八十四條第二項前段規定：「
違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。」所以，行政法規中如
有保護他人人格權的規定，則其違反導致他人受損害時，受害人仍得依民法第一
百八十四條第二項請求損害賠償，不受民法第十八條第二項之限制。必須注意者
為：在個案，一件跟追行為是否違反社會秩序維護法第八十九條第二款，不經審
判者，以警察機關之認定；經審判者，以行政法院之終局確定判決的認定為準。
蓋民法第一百八十四條第二項所定之侵權行為責任（法律效力）所連結之構成要
件部分，係空白立法。該空白由保護他人之法律（行政法規）填補。
要之，系爭人格權不論是否已經明文定為特別人格權，皆有免於受侵害之自
由。所以，就免於受侵害之自由而論，人格權在民法上是全面受保護的（註一）
。有疑問者為：上述受普通法律保護之人格權是否當然為憲法保護之基本權利？
沿襲民法關於人格權之保護，從特別人格權到一般人格權之發展的理路，憲
法關於人民基本權利之保障亦從特別到一般加以規定。憲法保障之特別基本權利
中與人格權有關者主要有：人身自由之保障：非依法定程序不得逮捕、拘禁、審
問、處罰（憲法第八條），居住遷徒之自由（第十條），表現意見之自由（第十
一條），秘密通訊之自由（第十二條）等。與民法中關於人格權之保護的規定相
較，憲法上關於人格權之特別保護的清單顯得較為簡略，因此有必要參酌民法的
規定，透過憲法第二十二條關於基本權利之概括規定的具體化，補充具有憲法位
階之人格權或基本權利的新類型。其補充方法為：（1） 參酌民法第十八條第一
項，在憲法上肯認具有憲法位階之一般人格權，或（2） 參酌民法第一百九十五
條就各種特別人格權逐一審查其是否屬於具憲法位階之人格權，必要時並補充新
類型。
為說明由於人格權之侵害引起之憲法上的問題，就該二種補充的方法，修憲
前，釋憲機關有必要作一選擇。比較小心之補充方法為：將相關之人格權予以具
體化後，視具體情形將之明白宣示其受憲法第二十二條之保障。例如司法院釋字
第六○三號解釋：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之
核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維
護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自
主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障（本院釋
字第五八五號解釋參照）。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃
保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向
何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載
錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二十
三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。」該號解釋肯認
隱私權受憲法第二十二條之保障，並闡述隱私權包含：保障個人生活私密領域免
於他人侵擾及個人資料之自主控制，……保障人民決定是否揭露其個人資料、及
在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個
人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。
至於被跟追者因受跟追，以致於其來往、停留之行動自由受到侵擾的部分，
雖尚未經本院以解釋將之肯認為憲法第二十二條保障的之基本權利之一。但司法
院釋字第五三五號解釋：「警察勤務條例規定警察機關執行勤務之編組及分工，
並對執行勤務得採取之方式加以列舉，已非單純之組織法，實兼有行為法之性質
。依該條例第十一條第三款，臨檢自屬警察執行勤務方式之一種。臨檢實施之手
段：檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何，均屬對人或物之查驗、干預，
影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅，應恪遵法治國家警察執勤之原則。
實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符
憲法保障人民自由權利之意旨。」鑑於國家為維護秩序而執行路檢，以致影響人
民行動自由皆必須有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨，舉重
以明輕，因跟追而侵擾他人之行動自由時，特別是在被跟追者已表示不同意被跟
追時，自亦當停止跟追。為使人民之行動自由能夠受到比較確實之保障，以確保
個人主體性及其自由發展之自由，維護人性尊嚴，除私人之隱私及資訊自由外，
其行動自由亦有肯認為受憲法第二十二條保障的基本權利之一的必要。「除為防
止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，
不得以法律限制之」（憲法第二十三條）。
關於行動自由之憲法保障，本號解釋理由書第四段表示：「基於人性尊嚴之
理念，個人主體性及人格之自由發展，應受憲法保障（本院釋字第六○三號解釋
參照）。為維護個人主體性及人格自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於不
妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般行為自由，
應受憲法第二十二條所保障。人民隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由
（本院釋字第五三五號解釋參照），自在一般行為自由保障範圍之內。惟此一行
動自由之保障並非絕對，如為防止妨礙他人自由，維護社會秩序所必要，尚非不
得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。」明白肯認自釋字第五三五號
解釋始討論之人民行動自由應予保障，並肯認人民隨時任意前往他方或停留一定
處所之行動自由屬於一般行為自由，為憲法第二十二條所保障之基本權利。
二、跟追方之基本權利
憲法並沒有規定一個人有跟追他人的基本權利。憲法第十一條：「人民有言
論、講學、著作及出版之自由。」當中雖未明文提及新聞自由，本院在歷年釋憲
解釋中亦未曾提及新聞自由，惟在歷屆大法官提出之意見書中一直都將新聞自由
與言論自由併列。由是，若謂新聞自由已是國內相約成俗所肯認，受憲法第十一
條所保障之基本權利，應不為過。必須進一步釐清者為，自新聞自由可以引伸出
哪些憲法層級之自由。
關於新聞自由之憲法保障，本號解釋理由書第四段表示：「為確保新聞媒體
能提供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公
共意見與達成公共監督，以維持民主多元社會正常發展，新聞自由乃不可或缺之
機制，應受憲法第十一條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容所不可或
缺之資訊蒐集、查證行為，自應為新聞自由所保障之範疇。又新聞自由所保障之
新聞採訪自由並非僅保障隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人
為提供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論以監督政府，而從事之新
聞採訪行為。惟新聞採訪自由亦非絕對，國家於不違反憲法第二十三條之範圍內
，自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。」本段解釋理由可謂是第
一次在釋憲解釋中肯認新聞自由應受憲法第十一條所保障，並在客體上，旁及「
新聞採訪行為……為提供新聞報導內容所不可或缺之資訊蒐集、查證行為，自應
為新聞自由所保障之範疇。」在主體上，旁及「一般人為提供具新聞價值之資訊
於眾，或為促進公共事務討論以監督政府，而從事之新聞採訪行為」。
三、跟追者與被跟追者之基本權利的衝突
在本號解釋正面肯認跟追者與被跟追者在跟追事件所涉之權利皆屬於憲法上
保障的基本權利。這是本號解釋最大意義之所在。至於如何周全處理其間之衝突
的權利問題，可謂是今後憲法學、大眾傳播學及民法學之重要課題。本號解釋的
作成，只是一個新階段的開始，而不是畢全功於一役的壯舉。
真相難查，真理難明。這不是一件容易的工作。跟追時，天下為己任；被跟
追時，私生活不等於天下。個人私生活領域與報導的天下間是否有相等的價值與
範圍，對於跟追者與被跟追者皆有反躬自省的空間。福禍之間還繫於所涉各方的
努力。期盼在本號解釋後，透過各方虔敬探討，理性互動，能夠逐步各得其所。
、構成要件之明確性部分
一、構成要件要素及其間之關係
社會秩序維護法第八十九條第二款規定之構成要件要素為：無正當理由、跟
追、經勸阻不聽。這是比較沒有疑問的部分。
有疑問者為，其以無正當理由為要件，是否即表示：只要有正當理由，其跟
追即無論如何均合法？經勸阻不聽是否表示：或必須無正當理由且經勸阻不聽始
有可罰？縱有正當理由，只要經勸阻不聽還是應罰？以上皆有解釋的可能性。在
此意義下，該款規定之構成要件的關係確有見仁見智之不同解釋的餘地。
二、構成要件要素之明確性
（一）跟追之概念的明確性
關於跟追並無立法解釋。倒是家庭暴力防治法第二條第四款以跟追定義跟
蹤：「指任何以人員、車輛、工具、設備或其他方法持續性監視、跟追之行為
。」至於少年不良行為及虞犯預防辦法第三條第十一款則將社會秩序維護法第
八十九條第二款所規定之行為定性為該辦法所稱少年不良行為之一：「少年有
下列行為之一者：……無正當理由跟追他人，經勸阻不聽。」因此，跟追之概
念尚待於在行政與司法實務上予以釐清。
法律所適用之概念，皆有或高或低之不等程度的不確定性。此即法律引用
不確定概念的問題。這不是社會秩序維護法特有的情形。其在處罰法之構成要
件的規定上所存在的問題為：至何種程度之不確定概念的引用，可認為引用特
定不確定概念之構成要件，有因所引用之概念太不確定而不明確的瑕疵，從而
違反構成要件明確性原則。
在無現成之有權解釋的情形，跟追之概念特徵的探討，首先要從日常生活
上對該用語之一般的理解出發。跟或追在字義上所指者為：追為跟之目的，一
個人尾隨另一個人並保持或逐漸縮短其與被追對象之距離，以跟上，並持續維
持在適合其目的之近距離的狀態。最後可能達於：可近距離目視、拍照、錄音
、錄影、對話或接觸。隨其距離之縮短，該縮短距離之行動，對於被跟追對象
之行動、生活之干擾程度逐步升高，從而使被跟追者在心理上，心生不安、恐
懼，或甚至到危及被跟追者之身體或人身安全的程度，或妨礙其行動自由。是
故，關於跟追之規範必須在上述干擾及危害程度中釐定一個適當的界線，以界
定其違法行為之要件。
按每一個人的權利皆應受到國家平等的保護，人與人間關於權利的行使，
原則上應以不侵入或妨礙他人權利為前提。是故，跟追之合法與違法的界線應
定在：因跟追而侵入被跟追者之權利範圍時。亦即跟追之違法性應始於侵入被
跟追者之權利範圍時。
有疑問者為：在什麼情狀，可認定跟追者之跟追已侵入被跟追者之權利範
圍。
解釋理由提出「逾越社會通念所能容忍之界線」為侵入的認定標準，界定
該款所規範之跟追的範圍。這可稱為《客觀說》的看法。惟從被跟追者之私人
活動領域、行動自由及資訊自主的保護立論，該款所禁止之跟追，亦可認為，
應以「被跟追者所不願容忍之跟追」為侵入的認定標準，以界定該款所規範之
容許跟追的範圍。這可稱為《主觀說》的看法。由於關於跟追是否構成對於被
跟追者之權利範圍的侵入，其認定標準可能有客觀說及主觀說之分野。所以在
該款關於跟追之構成要件，本號解釋如要將之定於客觀說，則已在跟追的概念
，透過有權解釋，重大限縮其通常語意的範圍。該具有重大限縮作用之有權解
釋，因具有政策之取捨的意義，究竟適合由司法院在釋憲解釋中劃一界定，對
於立法機關、各級法院及行政機關產生權威性的一般拘束，或適合由立法機關
透過立法裁量，或由法院在判決中逐步釐清，以保留相關價值觀及行為標準，
隨時空之具體情況，彈性演進的空間，深值思量。
（二）正當理由
在跟追因侵入被跟追者之權利範圍而構成違法時，必須有阻卻違法事由，
始能阻卻其違法。該款所定「正當理由」之要件，即是其基本的阻卻違法事由
。是故，該款將之規定為該款所定責任之消極要件。在有正當理由時，因阻卻
違法，使被跟追人有容忍跟追的義務。在這種情形，雖不認為，基於正當理由
，該跟追者對於該被跟追者有得為系爭跟追之權利。但因其跟追有阻卻違法事
由，警察機關不得依社會秩序維護法第八十九條第二款，對其處以罰鍰或申誡
。有疑問者為：該被跟追者如因此轉依民法第十八條第一項，請求法院命該跟
追者除去其侵害；有受侵害之虞時，請求防止之，則警察機關或行政法院關於
該跟追是否違反社會秩序維護法第八十九條第二款的判斷，是否拘束民事法院
關於該跟追者是否侵害被跟追者之人格權的判斷？應採否定的看法。蓋社會秩
序維護法第八十九條第二款規定之行政責任與民法第十八條第一項規定之民事
責任所要保護之法益既然不同：分別為社會秩序及人格權，則其管轄機關對於
跟追之評價標準自亦不必一致。
另正如一個人行使權利，不得違反誠實信用的方法，亦即不得達到濫用的
程度。有正當理由而為跟追者，一樣不得有濫用的情事。原來雖有正當理由，
而濫用跟追的權利時，其跟追回歸為無正當理由之跟追。
有「正當理由」為各種禁止規定中常見關於阻卻違法的消極要件。這是一
個相當不確定，但卻是必要的概念。為避免使用該概念之構成要件有過度不確
定，以致於欠缺構成要件之明確性，必須藉助於「正當理由」之概念在個別法
律之具體化。其具體化可能開始於立法階段，亦可能續造於行政或司法階段。
當其在行政階段予以具體化，法院得在裁判中審查其具體化結果，是否妥
當。
（三）新聞媒體從事之跟追的正當理由
媒體跟追之目的在於：為採訪或收集新聞信息。因此，從言論自由導出報
導自由，再從報導自由導出資訊自由或採訪自由，以正當化其為採訪或收集新
聞信息而從事之跟追活動。亦即將採訪或收集新聞信息，以供報導，論為新聞
媒體或其記者從事跟追之正當理由。
是否可因此將為採訪而跟追，絕對化為一個合法可干擾受採訪對象之行動
自由、日常生活或甚至要其非表意不可的資訊收集行為？其妥當性及界線之釐
訂，值得持續探討調整。
鑑於跟追，最後可能危及被跟追者之人身安全，信息之收集、記錄、報導
可能侵入私人隱私及違反其公開的意願，亦即介入被跟追者之身體、健康、隱
私、公開、不受干擾等與人格權有關之權益。因此縱有正當理由，媒體記者為
信息之收集、記錄與報導而從事之跟追活動，仍不得與被跟追者之意願相違反
。所以該款規定，可能解釋為；縱有正當理由，經勸阻而不聽時，依然不阻卻
違法。該意願之考量是否因受採訪對象是一般私人、公眾人物或公務人員而應
有所不同？是另一個值得進一步具體化的問題。
（四）由誰勸阻
該款規定其中所稱之勸阻，首先應是被跟追者之勸阻。有疑問者為：該勸
阻而不聽的法律效力，除可連結於民事責任外，是否亦可同時連結於行政秩序
罰的行政責任。鑑於國家權力之發動，原則上必須有國家機關之參與，所以該
款所稱之勸阻，當以解釋為警察機關之勸阻為妥。這同樣有截然不同之解釋空
間。
肆、處分程序及其司法救濟
社會秩序維護法第八十九條第二款雖不含關於該款所定事件之裁罰的管轄機
關及程序的規定，但同法第四十三條第一項規定，違反本法行為之案件，其應免
除處罰，專處、選擇處罰鍰或申誡，含併宣告沒入或單獨宣告沒入之案件，由警
察機關於訊問後，作成處分書裁罰之。亦即就第八十九條第二款所定跟追案件，
依該項規定，警察機關得予處罰，最重處新臺幣三千元以下罰鍰或申誡。就該罰
鍰之科處雖不採法官保留，但被處罰人不服警察機關之處分者，得於處分書送達
之翌日起五日內以書狀敘明理由，經原處分之警察機關向該管法院簡易庭聲明異
議（同法第五十五條），並無剝奪其聲請司法救濟之情形。衡諸其裁罰程度，未
自始規定其應由法院裁罰，尚未達到違反正當法律程序之保障的程度。
註一：經明文規定為特別人格權有民法第十九條規定之姓名權及第一百九十五條規定
之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操。未經明文規定之人格權稱為
一般人格權或「其他人格法益」。其損害賠償上之保障，原則上必須藉助於民
法第一百八十四條第一項後段。例外的情形，在不法侵害其他人格法益而情節
重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額（民法第一百九
十五條第一項）。此外，依民法第一百八十四條第二項，違反保護他人之法律
，致生損害於他人者，負賠償責任。所以，行政法規中如有保護他人人格權的
規定，其違反導致他人受損害時，受害人得依民法第一百八十四條第二項請求
損害賠償。
協同意見書 大法官 葉百修
本件解釋涉及新聞媒體工作者以攝影方式取得新聞題材與報導，是否過度侵害社
會每一個份子，特別是仕紳名流（celebrities） 、演藝人物、公眾人物（public
figures） 與公職人員（public officials）之隱私權。多數意見以社會秩序維護法
第 89 條第 2 款所規定「無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽者，處新臺幣三千元
以下罰鍰或申誡」（下稱系爭規定），寓有保障隱私權之目的，其意義及適用範圍與
法律明確性原則無違；雖限制跟追人之一般行動自由與新聞採訪自由，亦與比例原則
並無牴觸，其裁罰處分程序，與正當法律程序原則無違，本席均敬表贊同。至系爭規
定限制、處罰跟追行為，如涉及該行為係與言論自由所保障之新聞採訪自由有關，多
數意見則以該行為侵害之權利樣態加以判斷：凡因此侵害人身安全者，即屬系爭規定
之無正當理由，其限制、處罰跟追行為符合比例原則，與憲法保障言論自由之意旨無
違；如侵害隱私權者，則以該跟追行為是否為一般人於社會通念下所得容忍，以及該
行為是否基於事實足認具有新聞價值而有必要採訪者為斷。惟多數意見闡釋隱私權保
障與新聞採訪自由之界限與判斷標準，仍有未臻明確之處，固因如何判斷兩者之權利
保障範圍與利益權衡，係屬個案事實認定，而應由一般法院衡酌；然憲法就兩者權利
保障之界定，本院亦應基於解釋憲法之立場，提出具體可資操作的標準。多數意見雖
有於審查系爭規定時，以憲法比例原則加以判斷，然鑑於隱私權與新聞採訪自由之特
殊性，本席認應針對兩者保障範圍與界限，有更進一步之澄清之必要，爰提出協同意
見如后。
一、隱私權與新聞採訪自由之保障範圍與界限並未明確
自從 1997 年 8 月英國威爾斯王妃戴安娜於法國巴黎因新聞攝影工作者飛
車追逐，不幸車禍喪生後，歐洲各國對於新聞工作者以全天候攝影方式跟追仕紳
名流或公眾人物，並取得新聞報導題材的作為（所謂「獵奇攝影者」（
paparazzo）） ，興起另一波在法律規範與社會現實間的重新檢討與反省。歐洲
理事會特別舉辦一連串的學術座談會（註一），期望於歐洲人權公約同時保障的
私人生活（第 8 條）與表意自由（第 10 條）兩者間，尋求於各會員國間共同
遵循的原則規範；歐洲議會並作出對於隱私權保障之相關決議（註二）。此後，
有關兩者權利保障衝突之相關案件，亦不斷湧進歐洲人權法院，尤以 2004 年
於 Von Hannover v. Germany 一案（註三）中，歐洲人權法院首度針對公約平
等保障之私人生活與表意自由兩者間提出一判斷標準，即所謂「公益辯論原則」
：採訪新聞所得之「攝影」或報導文章，是否具有足以促進社會大眾對於一般公
共事務的辯論（註四）。然而，此項原則如何判斷，於各會員國間則出現對公益
認定及其衡量的不同意見，例如英國改制前上議院（House of Lords）（註五）
於歐洲人權法院作成 Von Hannover 一案同時，亦針對時裝模特兒 Naomi
Campbell 控告新聞媒體非法攝影一案，作成 Campbell v. MGN Ltd. 判決（註
六），其所採取之價值判斷，即與歐洲人權法院略有不同（註七）。然而，無論
是歐洲理事會、歐洲議會甚至是歐洲人權法院，對於隱私權與新聞採訪自由兩者
間的衝突，仍然無法從中提出符合各會員國社會現實需要的準則，一方面是法律
規範上，特別是憲法層次，各會員國對於隱私權的權利定位與內涵，始終無法有
一明確而相近的規範；另一方面，涉及新聞採訪自由在西方民主社會的重要性，
使得這兩者間的判斷陷入兩難之境。此亦本件解釋多數意見始終無法有明確闡釋
之原因。
此外，本件解釋所涉及之新聞採訪自由之限制，係來自系爭規定禁止無正當
理由跟追他人，經勸阻不聽者；多數意見除不殫其詞地解釋系爭規定之規範構成
要件外，仍未就新聞採訪究係是否構成正當理由，以及以此跟追他人經勸阻不聽
者，仍否構成系爭規定之處罰要件等二項爭點予以明確說明。實際上，此二項爭
點，容應由法院依據個案事實加以判斷，原不屬本院解釋憲法之範圍；是本院受
理本件聲請案，並以聲請人及關係機關經言詞辯論作成解釋，自係以系爭規定所
涉及違憲疑義，即上開二爭點具有憲法規範上之解釋重要性，須經由本院解釋以
確立兩者之保障範圍及其界限之故。
二、隱私權之保障類型
雖然從當代西方民主社會原型的古希臘社會以來，便已區分私人生活環境（
okios） 與公共生活領域（agora） ，也開始了對於私人生活領域相關權利的保
障。然而兩者間的界限劃分，始終均未有明確區隔，特別是在當代社會發展之下
，似亦無由區隔。相較於人格權、名譽權等傳統民法上權利之保障，隱私權在現
代法律規範體系則屬較新穎之概念。一般認為，隱私權係十九世紀美國學者
Samuel D. Warren及Louis D. Brandeis 提出的學術概念—「不受干擾之權」（
the right to be let alone） （註八），之後若干州採取此項概念，立法加以
保障。然若以隱私權概念的提出與確認其具憲法保障地位為分野，美國於 1890
年之前，實際上透過財產權保障原則，已將隱私權納入法律保障之範圍；於隱私
權概念提出後，則著重在侵權行為法上如何界定與賠償的討論。直到聯邦最高法
院於 1965 年 Griswold v. Connecticut 一案（註九）中確認隱私權之憲法地
位後，隱私權的討論與保障遂提升至憲法層次（註十）；即便如此，司法實務上
對隱私權定位與保障範圍仍爭論不休（註十一）。而歐洲因有歐洲人權公約第 8
條之明確規定，其保障則屬當然之理。
我國憲法上雖未就人民隱私權之保障有明文規定，然本院於釋字第二九三號
解釋就憲法第 15 條保障財產權之意旨中，曾以「保障銀行之一般客戶財產上之
秘密及防止客戶與銀行往來資料之任意公開」一語，確認隱私權之保障；之後於
釋字第五三五號解釋、第五八五號解釋有若干論述外，直至釋字第六○三號解釋
中，首度揭示隱私權保障之憲法意義與地位，以「維護人性尊嚴與尊重人格自由
發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基
於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域
免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲
法第 22 條所保障。」並進一步於釋字第六三一號解釋中，以憲法第 12 條保障
之秘密通訊自由，為憲法保障隱私權之具體態樣之一。是隱私權雖非我國憲法明
文列舉之權利，然從本院以憲法維護人性尊嚴與尊重人格自由發展之意旨，確認
隱私權為我國憲法第 22 條保障之權利。即便如此，對於隱私權之保障，其適用
上仍有若干爭論，例如本件解釋對於人民於公共場域所應享有的隱私權保障範圍
，以及涉及隱私權所應適用之審查基準等，即屬之。
以隱私權保障的基本類型而言（註十二），從最基本的對於私人場所或空間
保障之「空間類型」（zonal paradigm），如本院釋字第五三五號、第五八五號
解釋所依據者，至保障人民親密社交關係的「關係類型」（relational
paradigm），如釋字第二九三號、第六三一號解釋，以及保障人民自主權之「選
擇決定類型」（decisional paradigm） ，如釋字第六○三號解釋，我國憲法對
於人民隱私權保障，概與歐美國家無異。又以歐洲人權公約第 8 條所保障之私
人生活為例，不僅於保障個人於其私人生活範圍內選擇或排除其生活「內在範圍
」（inner circle），亦包括其與外在世界其他人建立與發展關係之外在範圍，
以實踐其自我人格發展與情感需求（註十三）。因此，如同歐洲人權法院於前揭
Von Hannover 一案所稱，對於公約所規定「私人生活」之保障，即非限定於特
定空間或場所，而係取決於該私人活動之本質是否為公約所欲保障之範圍而定（
註十四）。
就本件解釋所涉系爭規定，其處罰無正當理由且經勸阻不聽之跟追行為，其
行為自屬於公共場域進行，從原始、狹義的空間類型或雖難以認屬隱私權保障之
範圍，況且現今社會公、私領域或空間之劃分不易，亦難逕謂個人於公共場域即
毫無隱私權之可言，誠如美國聯邦最高法院曾於 Katz v. United States 一案
中所鑄名言：「聯邦憲法第四增補條款所保障者是人民而非場所」（註十五）；
而從關係類型或選擇決定類型，此種跟追行為自對受跟追者之隱私權有所侵害。
是本件解釋多數意見為維護個人主體性與人格之自由發展，認個人縱於公共場域
中，亦應享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人
活動領域，而受法律所保護，具有憲法上保障權利之地位，殊值贊同。
三、隱私權保障範圍於不同身分地位之人而予以差別待遇之可能性，涉及公共利益之
判別
多數意見就於公共場域中個人所得主張不受侵擾自由之隱私權保障，認以得
合理期待於他人者為限，亦即不僅其不受侵擾之期待已表現於外，且該期待須依
社會通念認為合理者（註十六）。是多數意見以新聞採訪者於有事實足認大眾對
於特定事件之相關資訊有合理正當之關切，而該事件具一定之公益性，具有採訪
之新聞價值，依社會通念認此時公益重於隱私權之保障，被採訪者之私人生活即
不具保障之合理期待，其跟追行為即具系爭規定所稱之正當理由。惟多數意見所
謂「社會通念」與隱私權保障之「合理期待」意旨為何，殊值細究。
按隱私權之保障，基於憲法保障平等權之意旨，對於不同身分地位之人，其
隱私權之保障範圍，原無差別待遇與保障範圍不同之理；然而對於仕紳名流、公
眾人物或公職人員，外國學說或實務見解，普遍均認為其隱私權之保障，無論是
上述三種保障類型之何者，均與一般大眾不同，其保障範圍亦應受到若干限制，
且國家或第三者介入普遍亦認具有正當性。所謂公眾人物，可能是公職人員或得
行使公權力或享受公共資源之人，或者更廣義的界定，凡任何於公共場域對社會
活動具有影響力之人，無論是在社會何種領域之中，均可視為公眾人物（註十七
）。就公職人員而言，由於具有行使國家公權力之機會，其間能否善盡其責，本
應受到較嚴格之監督（註十八）；然就仕紳名流之輩，其受隱私權保障之私人日
常生活舉止，是否均應攤在陽光下受社會大眾檢閱？其私人生活與公共利益之關
係為何？能否單純因為其仕紳名流之身分，容易引起社會大眾對其生活之興趣，
而以滿足大眾之好奇心，遂使其受隱私權保障之生活成為公共利益之一部分？
一般認為仕紳名流人士因為其自願成為公眾人物（註十九），其生活之公開
是作為公眾人物的目的，亦為其同意；亦如同演藝人員或政治人物，其生活均暴
露於公眾所知之範圍，也因此透過鎂光燈的焦點，提升其知名度而獲取公眾之支
持。然而，這種行程公開之同意，並不當然使其私人生活均應全天候暴露於公眾
之中。其次，仕紳名流人士並不因其作為公眾人物而自願拋棄其隱私權（註二十
），其個人事物與私人生活，仍應視其行使隱私權與否而定，亦不因其作為公眾
人物，便具有應受暴露其私人生活或放棄隱私權保障之義務（註二十一），其私
人生活受侵擾之容忍程度，亦不因此異於常人；不同公眾人物間對其私人生活開
放之程度亦有不同（註二十二）。簡言之，即便身為名流或公眾人物，其隱私權
之保障，仍應取決於對於其私人生活之自主決定，而認定其私人生活所應公開之
範圍及其正當性。
然而，公眾人物與仕紳名流人士維繫其身分地位，某種程度係來自於滿足社
會大眾之好奇心，透過媒體曝光與新聞報導提升其知名度，乃其作為公眾名流所
須付出的代價；而一般社會大眾亦經由與聞公眾名流人士之生活而進一步認識、
瞭解公眾人物與名流人士，實際上已成為一種「公共利益」（註二十三）。因此
，當新聞工作者或獵奇攝影者以全天候攝影、跟追仕紳名流、公眾人物或公職人
員，其所依據的新聞採訪自由之正當性，與因此可能侵害受跟追者之隱私權保障
兩者間之權衡界限，仍取決於其跟追、採訪及攝影行為與所得報導，是否涉及公
共利益及如何認定有無公共利益。
四、新聞採訪自由與新聞公開自由之正當性來自公共利益
對於新聞採訪自由與新聞公開自由之保障基礎，本院歷來於言論自由相關解
釋業已闡釋甚詳。憲法保障人民之言論自由，其目的在於使每一個個人得以實現
自我、溝通意見，並於其間個人與整體社會得以追求真理，並透過人民知的權利
以形成公意，促進與監督各種合理的政治及社會活動，維持民主多元社會正常發
展（註二十四）。因此，對於系爭規定是否因限制跟追而侵害新聞工作者或獵奇
攝影者採訪新聞之言論自由，其合憲性之判斷在於該跟追或攝影行為，是否具有
憲法保障言論自由之目的，亦即是否具有「實現自我、溝通意見、追求真理、滿
足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能」等公共利
益。
如同多數意見所稱，系爭規定是否侵害新聞採訪自由，在於新聞工作者或獵
奇攝影者其跟追行為是否具有正當理由。然而所謂正當理由之判別，並非其跟追
或攝影行為是否具有保障言論自由之公共利益，而係其新聞採訪之結果，誠如歐
洲人權法院所稱攝影或新聞報導文章是否具有公共利益而加以判斷。換言之，若
從行為的私密性而言，則判別跟追或攝影行為是否侵害公眾人物隱私權之關鍵，
即不在於跟追或攝影行為本身或從事該行為之場所或地點，反而是攝影所得之內
容如何使用（註二十五）。因而，當新聞工作者或獵奇攝影者跟追公眾人物之採
訪行為本身對言論自由所生之公共利益，將因該攝影所得若無法引起一般社會大
眾對於公共事務之討論，或僅涉及公眾人物單純私人生活性質之窺探而削弱其正
當性。
又有關權衡言論自由與隱私權兩者之標準，或可大致區分為浮動標準與固定
標準。所謂浮動標準（ad hoc, case by case balancing），係因隱私權保障之
概念與範圍並不明確，因此於判斷新聞工作者或獵奇攝影者其採訪或攝影行為，
是否侵害受採訪對象之隱私權，並無法有一明確判斷標準可資適用，僅得於個案
中依事實認定之；而所謂固定標準（definitional balancing），則是制定若干
具體定義之判斷標準，如真實惡意或公共利益等予以判斷衡量言論自由與隱私權
保障之界限。究其實，言論自由與隱私權保障原不分保障優劣順序，然於我國憲
法上，對於言論自由之明文保障，而隱私權認屬憲法第 22 條所保障之未列舉權
利，兩者之間保障有無優先順序，是否以言論自由保障為優先，或兩者立於同等
地位，學說上並無定論，於本件解釋中，多數意見亦未予以澄清（註二十六）。
且如多數意見所稱，保障新聞採訪自由之判斷，在於新聞工作者或獵奇攝影者對
於特定事件或人物，有事實足認大眾對於特定事件之相關資訊有合理正當之關切
，致該事件具一定公益性而具採訪之新聞價值（newsworthiness），而有無新聞
價值，則繫於採訪所得攝影或報導文章所具備的社會價值（social value），以
及因此干涉採訪或報導對象其私人事務的嚴重程度與社會一般大眾對於採訪或報
導對象的普遍觀感（public notoriety）（註二十七）。準此，多數意見採取固
定標準，以社會通念下之隱私權保障之合理期待，復以具有公共利益之新聞採訪
價值而衡量言論自由與隱私權兩者間之權利衝突，則系爭規定合憲性判斷之正當
理由，若係指攸關「公益」始得稱為正當理由，則娛樂新聞或新聞媒體追求商業
利益所為之採訪、報導行為，究有無涉及公益而得認具正當理由？何以娛樂新聞
或新聞媒體追求商業利益所為之採訪、報導，不足以引起一般社會大眾對於公共
事務之辯論？徵諸現今各國新聞媒體報導的商業化與綜藝娛樂化，所謂新聞與「
娛樂」新聞的分野日漸模糊，如何區分採訪或攝影行為及其所得具有新聞價值也
愈難判別。此項以判斷是否具有公益目的或足以引發公眾事務辯論之標準，實際
上恐將人民之言論，以社會多數之「偏好」或道德觀（此即社會通念）予以階層
區分，並賦予不同程度的價值判斷（註二十八）。如此是否有助於個人及社會大
眾實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合
理的政治及社會活動等保障言論自由之目的，亦值深思。
五、新聞採訪自由之保障與是否侵害公眾名流人物隱私權之判斷標準
綜上所述，本席認為本件解釋關於系爭規定是否過度限制新聞工作者或獵奇
攝影者之新聞採訪自由，其判斷標準為：新聞採訪與攝影之內容應涉及公共利益
；其次，從事新聞採訪與攝影之手段，不得過度侵害人民之隱私權；是否過度侵
害人民合理期待之隱私權，應視現行法律規範對隱私權保障之範圍與救濟途徑而
定。
（一）新聞採訪與攝影之內容應須具有公共利益之正當性要求，單純商業利益之考量
，並不足以構成公共利益
本院於釋字第四一四號解釋認憲法保障言論自由之目的，在於保障意見之
自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教
及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則；而「其中非關
公意形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等
量齊觀。」換言之，國家對於商業言論之限制，司法者得以較寬鬆的審查基準
，容許於具有合法目的之情形下，以合理之方式加以限制，其間之判斷，亦賦
予立法者較大的形成自由空間。
本件解釋多數意見雖以社會通念下對隱私權保障之合理期待，復以具有公
共利益之新聞採訪價值而衡量言論自由與隱私權兩者間之權利衝突。然新聞採
訪若僅涉及單純商業利益考量，雖可能於社會通念下仍具有若干「公共利益」
，且不認受跟追、攝影之公眾人物得主張為其合理期待之隱私權保障範圍，本
席以為該跟追、攝影行為依其所得之攝影照片或報導文章足認屬單純商業利益
考量，應不具公共利益，而屬系爭規定所稱之無正當理由。至如何判斷新聞採
訪是否具有公益性，則應就新聞採訪或攝影行為之報導文章或攝影之內容（
content） 、形式（form）與事件發展之脈絡（context） 予以全盤考量（註
二十九），是否足以提供或促成社會大眾就相關議題之論辯（註三十）而定，
其審查基準亦有所不同。
（二）從事新聞採訪與攝影之手段，不得過度侵害人民之隱私權
又從事新聞採訪與攝影而為之跟追、攝影行為，雖有事實足認大眾對於特
定事件之相關資訊有合理正當之關切，而該事件具一定之公益性及採訪之新聞
價值，且有必要以跟追方式進行採訪，其跟追、攝影、侵擾等行為，依社會通
念對被採訪者尚非一般人所認不能容忍，即不具隱私權受保障之合理期待而屬
系爭規定所稱之正當理由；然其於跟追期間用以蒐集資訊、查證所使用之資訊
科技設備或其他手段，仍不得過度侵害個人於公共場域從事私人活動與相關私
人生活之隱私權。如其跟追或攝影行為將招致危害被跟追人之人身安全時，即
屬過度。
（三）既有法律規範是否就隱私權有其他方式予以保障之可能性
再者，所謂隱私權保障之合理期待，亦涉及既有法律規範之現狀；換言之
，若法律對公共場域之公共秩序或人民行動自由、資訊自主等其他權利設有相
關保護規定（註三十一），則就公眾人物或一般人民於公共場域，其隱私權仍
受保障之合理期待自亦有所不同，因此判斷言論自由與隱私權兩者間權利衝突
之標準亦應將之納入考量。
六、影像世界中的新聞自由與隱私權保障
隨著美國人喬治‧伊士曼（George Eastman）發明底片（film）之後，過去
百餘年來，人類社會進入以「影像」（image） 來認識這個世界的時代。然而，
經過百年來的發展，「攝影」（photography） 這項活動，所代表的不再只是人
類以之認識所處環境的一項工具，如同美國已故哲學政論家蘇珊‧桑塔格（
Susan Sontag）所言，攝影儼然已成為「一種社會儀式，一種防禦焦慮的方法與
一種權力工具」（註三十二）。特別是當攝影與新聞事件報導結合之後，一張照
片往往勝過千言萬語，甚至是現代臺灣網路社群常言「有圖有真相」的最佳寫照
（註三十三）。然而，當攝影作為新聞取材與報導的重要內容呈現時，改變的是
新聞媒體對於新聞事件的態度，亦即當攝影師面臨於一張照片與一個生命之間抉
擇時，選擇照片卻成具正當性之行為（註三十四）。新聞工作者或獵奇攝影者雖
然其攝影行為本質上並未侵害受跟追者之隱私權，然於其使用攝影器材已足以對
受跟追者之私人生活構成「形式參與」，甚至逾越被動觀察，而成為毫無保留且
默許地，促使其所採訪而正在進行之事件以其參與方式持續發生（註三十五），
實際上已介入受跟追者之私人生活。
誠然，以照片確定現實並強化生活經驗，業已成為現代社會每一個人均沈溺
於中的「美學消費主義」（aesthetic consumerism） ：每一個人都可能成為影
像製造者，也使得每一個人的生命經驗可單純化約為照片呈現，甚而經由觀看照
片的行為而視同參與公共事務或事件（註三十六）。此或許是何以就公眾人物之
私人生活採訪、攝影，仍具有促進公眾討論之公共利益存在之原因。正因為影像
所傳達的視覺效果與言說能力，如此巨大與深遠，往往一張照片便價值千金，致
人皆可爭之（註三十七），攝影於新聞報導中傳遞真相的功能遂逐漸消失，取而
代之的是一種片刻記錄，甚至足以改寫真相的「真相」（註三十八）。
在現今資訊科技一日千里、人類互動如此頻繁而細微的社會中，個人想要與
世隔離的生活日漸困難；而於公共場域之中，因為貪圖方便與對私人生活的輕視
，也使得每一個人處於無時無刻被窺視的狀態，一般人如此，公眾人物更是如此
。在資本主義社會中，固然透過影像提供龐大的文化與娛樂需求，以便刺激消費
購買，並模糊社會存在之各種階級、種族、性別歧視，但透過自由地消費影像與
商品並不等於擁有自由本身（註三十九）。本件解釋誠然希望於保障言論自由及
隱私權兩者間，尋求一符合臺灣社會現狀之合理範圍與界限。然而，本件解釋並
無法改變當前新聞媒體生態與社會大眾對於新聞的偏好。惟有賴新聞媒體善盡自
我監督之社會責任，社會大眾對於每一個人的隱私權均能予以合理尊重並形成社
會通念，自然亦將影響新聞工作者與獵奇攝影者的採訪與攝影行為；否則公私不
分、草木皆兵，人人生活毫無自我空間，甚至以公共利益或民主社會論辯之名而
侵害私人應受尊重與保障之權利（註四十），最後受害的將不僅是公眾人物，而
是你、我與社會每一個人。
註一：See DH-MM（2000）007: Conference on Freedom of Expression and the
Right to Privacy（Strasbourg, 23 September 1999）.
註二：See Resolution 1165 on the Right to Privacy, Eur. Parl. Ass., 29th
Sess.（1998）.
註三：參見歐洲人權法院第三庭判決，Von Hannover v. Germany, Application no.
59320/00, decided on 24 June 2004; final on 24 September 2004.判決全
文參見歐洲人權法院判決資料庫（HUDOC database），網址：
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